铁总一系列改革蹒跚前进：热热闹闹但收效甚微
中国铁路总公司(以下简称“铁总”)在今年3月17日将迎来它的两周岁生日。在经历了第一年的“原地改革”之后,铁总在其挂牌成立的第二个年头里,不断推出新的改革措施,开通电商专列夺食航空快递市场、捆绑旅游产品吸引客源、推动土地综合开发拓宽融资渠道……但热热闹闹的一系列改革实际上收效甚微,不少业内人士看来,铁总过去一年的种种举措均停留在“微改革”层面,铁路系统在市场化和投融资体制改革上,仍缺乏真正的“刮骨去毒”之策。
市场化生意不好做
2014年初,铁总的“掌门人”盛光祖在部署全年工作时提出,2014年要“全面深化货运组织改革”。2014年6月,在铁路货运改革迎来一周年之际,铁总开通6列直达特快电商班列,首次精准定位“电商”,不仅市场化属性更为强烈,也为过去惯以“大宗商品”为主的铁路货运贴上“快递”的标签。去年10月,铁总又在全国范围内推出货物快运业务,并号称“业务覆盖全国、办理简单方便、货物限时运达、运费低于公路”。
这一系列改革措施使得铁路散货运输量获得提升,从2014年7月到今年1月初,铁路部门零散货物日发送量从1万吨上升到7万吨。但从整体上来看,铁路货运量仍然处于下降状态,发改委公布的数据显示,2014年全国铁路累计完成货运量38.1亿吨,同比下降3.9%,其中前三个季度分别下降3.5%、1.5%和2.5%,四季度下降7.8%,降幅有所扩大。
中铁快运股份有限公司相关负责人在接受记者采访时表示,现在铁路货运的主要问题是,占货运总量95%以上的大宗商品运量在下降,小件货物运输又比较散。“以前计划经济时期,大部分货物都是靠铁路运输,产品是大批量的,铁路部门要面对的是政府一个货主,但现在的货运改革后,铁路部门要面对成千上万的小货主,这对于我们来说是缺乏经验的。”
上述负责人所说的问题在铁路货运改革中也有所显现。在铁路部门推出货物快运业务后,不少民众反映,“铁老大”在小件商品“门到门”运输上仍然贵得离谱。记者以“从北京朝阳区寄往太原市5公斤普通货物”为例,咨询铁路客户服务中心(12306)客服人员,被告知“门到门”服务需要89元,其中包括北京“门对站”、北京到太原“站对站”和太原“站对门”三部分,价格分别为39元(10公里)、20元和30元(3公里)。虽然工作人员可以上门取件,但客户仍需到附近的货运站办理手续。同样是“门到门”服务,顺丰[微博]快递和圆通[微博]快递的价格分别为54元和50元,且运送手续非常简单。铁总内部人士也向记者坦承:“铁路运输的优势是站到站的大宗物品运送,最后一公里的小件运输确实不是我们的强项。”
与旅游市场相结合,也是过去一年铁路部门市场化改革的一大亮点。在2014年国庆和APEC假期期间,北京铁路局推出了开往杭州等热门旅游城市的“自驾游汽车运输专列”,但从市场反应来看,平均每个方向运输的车辆仅为20余台。中国铁道旅行社专门为自驾游汽车运输专列提供的旅游延伸服务更是遭遇了“赔本赚吆喝”的尴尬。
在铁路客运方面,从2014年4月14日起,部分时段的京沪京广高铁G字头列车的高级席位车票开始打折,不过打折日期大多在周一至周四客流量较小的时候,周末及节日不打折。2014年年底,铁总又宣布从2015年1月1日起,在北上广深间开行高铁动卧列车,也实行浮动票价。但高铁动卧并未获得市场的热捧,价格过高、上下铺不可自主选择等问题饱受诟病。
发改委综合运输经济研究所研究员董焰表示,现在铁总的“营销”意识确实有所增强,但这些改革措施多是做一些表面工作,没有一条是触及铁路系统的垄断利益和行政管制的,这也是铁路部门“生意”做不好的根本原因。只有打破垄断,引入竞争,让每个铁路局和铁路公司成为有定价权的市场主体,才能真正解决当前的困境。
投融资改革政策遭遇落地难
截至2014年9月末,铁总负债合计3.53万亿元,较去年同期3.06万亿元的负债总额扩大,较2014年上半年3.43万亿元的负债总额也有所增加。对于负债累累的铁总来说,推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金成为必然的选择。
国务院总理李克强去年8月在铁总考察时表示,铁路投资再靠国家单打独斗和行政方式推进走不动了,非改不可。投融资体制改革是铁路改革的关键,要以此为突破口,探索如何更好吸引社会资本参与。
事实上,在2013年国务院提出将城际铁路的所有权和经营权向地方政府和社会资本敞开之后,一些地方已经开始一些积极的尝试。四川省政府在2013年8月率先提出组建“纯地方铁路公司”,将川南铁路作为创新铁路投融资体制改革、向社会资本开放试验田。但在2014年7月,川南铁路公司正式挂牌之时,仍没有一家民资愿意入股。在北京交通大学经济管理学院教授赵坚看来,造成这种“国欲退,民不进”局面的主要原因是,当前包括京津城铁在内的绝大多数城际铁路都处于亏损状态,城际铁路项目的盈利性并不被市场看好,此外,铁路收益分配机制、运价机制、结算机制全都由铁总主导,铁路系统的垄断和不透明也是让民资“望而生畏”的原因。
过去的一年中,投融资改革领域的一件大事儿就是铁路部门期盼已久的铁路沿线土地开发政策终于获得了国务院的支持。去年8月,国务院发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见(国办发〔2014〕37号 )》(以下简称“37号文”),提出实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策,支持铁路建设,促进新型城镇化发展。
但37号文在各地都遭遇了“落地难”的问题。多位地方发改委铁路建设办公室负责人在接受记者采访时均表示,37号文只是方向性的支持政策,现在对于地方来说,缺乏的是中央详细的政策解读和支持措施,在土地政策、利益分配政策等没有明确的情况下,地方政府很难下手展开工作。37号文出台半年多来,只有济青高铁推出了“以地养路”方案,其他省市尚无成功案例。山东省发改委相关负责人也坦承,方案的制定过程非常艰难。“铁路沿线土地综合开发对我们来说是新事物,各市愿不愿意跟你一块搞,如何平衡铁路投资方和地方政府的利益,这些都是非常棘手的问题。”
铁路投融资领域的另一项突破是铁路发展基金的设立。2014年4月2日召开的国务院常务会议提出,设立铁路发展基金,拓宽建设资金来源,吸引社会资本投入,使基金总规模达到每年2000～3000亿元。去年9月25日,铁总与中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、兴业银行等四家银行的投资平台,共同签署了《出资人协议》和《公司章程》,标志着铁路发展基金正式设立并完成首期资金募集。但在赵坚看来,铁路发展基金主要用于中西部地区铁路建设,这些铁路项目缺乏成熟的盈利模式和收益保障,很难吸引社会资本的参与,最终基金可能还是由国有企业和银行买单。