检察机关当原告对环保部门“怠于处罚”提起诉讼 金沙探路环境行政公益诉讼
本报记者霍桃
记者从12月3日举行的司法体制改革研讨会上获悉，自今年检察机关提起公益诉讼改革试点启动以来，截至11月底，试点地区共摸排公益诉讼案件线索339件，已报送最高检审批的有11件。
其中，以诉讼类型划分，行政公益诉讼案件线索222件，民事公益诉讼案件线索117件;以案件范围划分，环境资源领域224件，国有土地使用权出让领域81件，国有资产保护领域31件。
随着民事诉讼法和新《环保法》的修订，环境民事公益诉讼在多地稳步推进。而修改后的行政诉讼法却并未将行政公益诉讼写入。那么，环境行政公益诉讼该如何开展?
此前，贵州省金沙县已迈出了第一步。
环保局怎么坐上了被告席?
环保部门对企业确实存在执法较“软”的情况
贵州省金沙县环保局因行政不作为“怠于处罚”污染企业被当地检察院告上了法庭，成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。
在金沙县城中心地区，29层的宏圆大厦如今已封顶。这幢连着一片老旧居民区的大楼正是此案的缘起。据了解，大楼是由四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司(下称佳乐公司)修建的，建造期间，有不少居民反映“晚上施工的声音太大，吵得睡不着觉”。
收到多次举报后，金沙县环保局经调查认定佳乐公司噪音污染属实，应缴纳噪音排污费121520元，分别于2013年11月26日、2014年8月19日向佳乐公司发出了《缴纳排污费通知书》、《限期缴纳排污费通知书》。但是佳乐公司并没有按期缴纳排污费。“施工企业确实存在困难，甚至连农民工工资都无力支付。”有知情人士透露。
2014年9月，金沙县检察院发现线索随即下达检察通知，要求环保局依法履职。2014年10月13日，在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的12.1万余元噪音排污费，拖延支付近一年。但针对这种未按时缴纳排污费的情形，环保局并没有按照相关法律法规进行处罚。
2014年10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份，将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市人民法院。检察院诉称，佳乐公司拖延支付排污费已对国有财政资金造成损害，而县环保局却不准备对企业予以行政处罚，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。2014年10月27日，仁怀市法院决定立案受理。
按照《排污费征收使用管理条例》规定，排污费的缓缴期限最长不超过3个月，逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。对于为何不进行逾期处罚，金沙县环保局解释称，佳乐公司不按期缴纳有客观原因，“资金周转困难”。
“以往都是我们把企业告上法庭，而检察院把我们告上法庭，我们成了被告，感到非常意外。”秦蓁在接受采访时说，“我们在第一时间进行了分析和反思，平时环保部门对企业监管确实存在执法较‘软’的情况，此案中过多地考虑企业困难，手软了一下。”
中国人民大学法学院教授周珂认为，行政公益诉讼刚刚起步，诉讼的对象、范围、程序等都要进行严格界定。以环境保护行政管理作为切入点，体现了我国环境形势的严峻程度，也折射出除违法企业外，环境保护行政主管部门对环境问题承担的重大责任。“在相关法律法规赋予环保部门更大权力的同时，必须加强对行政违法行为的监督。强化行政权力和加强司法监督是相称的、一致的，是国家重视生态环境保护的两只抓手。”
“检察院提起公益诉讼是好事，警醒我们必须严格执法，没有退路。”秦蓁说，“检察机关从某种程度上说也是在为我们‘撑腰’，环保部门要敢于亮剑，腰杆挺起来、手腕硬起来。”
检察机关为何成原告?
个别行政单位对检察建议不回复、不采纳，监督效果难保证
本案作为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼，具有“破冰”意义。在此之前，全国范围尚未有过检察机关为维护环境公益，对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的先例。金沙县检察院为何要走这条路?
检察机关有监督行政机关依法履职的职责。目前，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件。“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。检察机关发出的督促起诉意见书和依法履职建议书刚性不足、制约措施缺乏，个别行政单位对督促起诉意见书和依法履职建议书不回复、不采纳，监督效果难以保证。”毕节市检察院民事行政检察处副处长郭布红坦言。
“检察机关对行政行为的法律监督需要探索刚性、强有力的措施。”金沙县检察院检察长肖莉红说，考虑到一些涉污企业拖欠排污费现象较普遍，损害了公益，由检察机关采取诉讼方式督促行政部门依法履职社会效果更好，遂将此案作为探索行政公益诉讼的试点。
周珂分析认为，此案中环保局的表现有“懒政”、“怠政”嫌疑，“推一把、挪一步”。从落实执法监督权和维护环境公益的角度，检察机关应当不留情面，采取更为有力的制约措施，同时诉讼的公开性也能起到更好的教育和震慑作用。
武汉大学环境法研究所所长、中国环境资源法学研究会秘书长秦天宝表示，所谓“民告官”，即公民在对行政机关提起诉讼时，因二者在权力、资源和能力方面的不平等性，导致公民合法权益有时难以有效维护。而检察机关充当环境行政公益诉讼原告，成了“官告官”，依据法律监督职权、诉讼资源等条件，检察机关对行政机关提起行政公益诉讼较其他社会组织更为有效。
检察机关是否具备行政公益诉讼原告资格?
司法机关可独立行使司法权，通过司法实践推动立法工作
在我国现行及新修订的行政诉讼法中，并没有关于“行政公益诉讼”的条文。那么，金沙县检察院有没有提起行政公益诉讼的资格?
党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，而检察机关原告资格的确认是这项制度的基础。尽管公益诉讼已写入新修订的民事诉讼法，今年已正式施行的新《环保法》也对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定。但针对行政部门损害生态环境等公共利益的行为或不作为，“谁来当原告”仍是尚待突破的困境。
周珂认为，尽管检察机关作为行政公益诉讼的原告资格尚未法定化，但法律允许司法机关在此类没有法定化的情况下，独立行使司法权。而在环境司法改革上要主动创新、积极实践，新《环保法》出台之前，江苏、福建、贵州等地就积极推进环境民事公益诉讼，通过立案受理和成功审判，推动了相关立法工作的全面开展。
仁怀市人民法院认为，检察机关具备行政公益诉讼主体资格。依据是贵州高院2014年4月出台的《关于创新环境保护审判机制，推动贵州省生态文明先行区建设的意见》，其中第12条明确规定：“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设的行政管理职责。”第13条第(1)项明确规定:“人民检察院是公益诉讼的主体。”
可见，“破冰”之举发生在贵州并不偶然。
贵州是生态大省，近年来不断推行环境司法改革。“公益诉讼制度不完善是瓶颈。”仁怀市法院环境保护法庭庭长陈铭说，贵州省高院出台的《意见》明确了检察机关提起行政公益诉讼的主体地位，法院也愿意积极探索，“从环保局接到应诉通知书即履职来看，这个案子效果显著”。
法院准予撤诉是否得当?
诉讼目的已达到，行政公益诉讼应有前置条件
收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后，金沙县环保局即对佳乐公司做出了警告的行政处罚决定。金沙县检察院认为，行政公益诉讼目的已达到，遂提出撤诉。仁怀市法院审查后裁定准予撤诉。
秦天宝分析认为，从本案来看，检察机关提起公益诉讼不完全是以法律监督者的身份，也不是一般意义上的行政诉讼原告身份，而是代表特定的公共利益，所以不能简单地认为是“官”告官。仁怀市人民法院不仅受理了案件，并最终允许撤诉，说明环境行政公益诉讼的目的并不在于追究被告的刑事责任，而旨在促使其履行行政职责，“环境行政公益诉讼是为了保障公众的环境利益，维护生态环境。”
民事公益诉讼已不罕见，其背后有逐步完善的法律支撑。而修改后的行政诉讼法并未将行政公益诉讼写入。那么检察机关今后将如何开展行政公益诉讼?
今年7月，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，明确提出试点期间，检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。其中，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，行政公益诉讼案件的被告为违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
秦天宝认为，环境行政公益诉讼制度亟待法律确认与制度指导。尽管在此案受理期间，试点方案尚未出台，但“通过上下结合的方式发展环境行政公益诉讼正是最可行的办法之一”。很多细节性、技术性问题还是要在实践中积累经验，在诉讼过程中发现具体问题，逐一去分析、研究、解决。可以结合地方立法权的扩大，由试点地区根据情况逐步制定环境行政公益诉讼的法律文件与具体操作规范。
虽然本案明确了检察机关在环境行政公益诉讼中的原告资格，但今后如何规范检察机关在诉讼中的职权还是一个不可回避的问题。
基于权力限制和诉讼效率的考量，秦天宝建议设置诉前程序，要求在提起环境行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。若行政机关在规定期限内积极履行职责，则不得继续提起环境行政公益诉讼。当行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，环境公益仍处于受侵害状态时，检察机关再提起环境行政公益诉讼。
“此外，人民法院还应对检察机关提起环境行政公益诉讼的请求进行审查，对于越权提起的诉讼应予以驳回。”
