让“民告官”审判打破地方保护

10月28日，十二届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》进行了分组审议。参与审议的全国人大常委会组成人员一致认为，行政诉讼法修正案草案体现了党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神，回应了社会关切，特别是在解决行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”问题，确保人民法院依法独立行使审判权，推动法治政府建设等方面做了许多有针对性的规定，建议提交本次全国人大常委会会议表决通过。

应有更强约束，破解“民告官不见官”

近年来，在“民告官”的案件中，各地纷纷试点“行政首长出庭应诉”。但是，一些地方的行政首长出庭，要么级别太低，要么出庭不发声；还有些地方行政首长顾虑重重，不愿出庭。对此，行政诉讼法修正案草案增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托行政机关相应的工作人员出庭。”

分组审议中，列席会议的全国人大代表李大进认为，行政机关负责人出庭应诉应当成为常态。该法律条文强化了行政机关这方面的责任，但是尚存不足，建议增加规定：“不能出庭的，应当向法庭说明不能出庭的法定事由，并经法庭同意后才可以委托其他相关人员出庭。”杨邦杰委员也认为，行政机关必须要尊重法院，配合法院的程序，如果负责人不能出庭，至少也应该是案件的直接责任人员出庭，否则不利于案件审理和后期的执行。

行政诉讼法修正案草案还规定，人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。罗亮权委员提出，上述规定的约束力偏弱，对于被告拒不到庭或者中途退庭的，应当进一步强化法律责任、加大违法成本。

完善跨区域管辖，适应司法改革需要

党的十八届三中全会、四中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，为适应司法改革的需要，行政诉讼法修正案草案规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。

分组审议时，大家一致认为，这可以排除地方保护主义影响，让审判更具公正性，有利于化解行政争议。辜胜阻委员建议进一步扩大跨行政区域管辖案件范围，明确最高法院、高级法院可以调整二审案件的管辖。

此外，行政诉讼法修正案草案规定，下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。对此，朱静芝委员指出，“认为”二字的自由裁量空间太大，容易导致下级法院遇到难题推诿不审理，不利于当事人合法权益的及时维护。朱静芝委员建议把“认为”二字改为“符合”，即“符合需要由上级人民法院审理的，报请上级人民法院审理”。

建议“裁执分离”，缓解执行难问题

目前，行政诉讼存在“立案难、审理难、执行难”的问题，特别是在很多案件中，虽然法院依法作出了判决，但判决结果久久不能执行。正如全国人大代表李少光在分组审议中所说的，“裁判不能执行，所有的努力都是白费”。

对此，苏泽林委员建议在行政诉讼法修正案草案第九十六条再增加一款作为第二款，即：“人民法院裁定准予执行的，应当由该行政机关或者其所在市、县人民政府依法组织实施。”

“之所以如此，是因为实行裁执分离有利于保障行政诉讼案件的执行效率。行政行为经法院裁判后，到底由法院执行还是由行政机关执行，现在的法律规定不明确，目前存在相互推诿的状况，影响行政效率。很多行政行为，需要组织协调多个政府部门，并投入大量的人力和物力，法院难以承担。”苏泽林认为，如果法院裁判，政府执行，法院就可以进行监督。

车光铁委员认为：“目前，基层在行政诉讼法实施过程中，普遍存在‘判决难、执行更难’等问题，这得从体制上找原因。司法工作人员的人事任免归地方，法院经费由地方财政保障，这就容易导致法院很难对当地政府的行为作出判决和执行。”