科学分类国企 深化国企改革

　　【导读】2013年12月15日的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出"准确界定不同国有企业功能"。因此明确国有企业的功能界定，以及在此基础之上的国企分类改革是进一步深化国企改革的关键环节。

　　一、国内外国企分类改革和监管经验

　　1.国外经验总结。根据国有资本投资而形成的国有企业的设立目的和市场定位的不同对国企进行了分类，主要有三种分类方法。

　　一是按市场竞争的程度分类（如法国和新加坡）。

　　法国将国有企业分为垄断性国企和竞争性国企两类。如法国电力、铁路和电信属于垄断性国企；竞争性国企主要是指建筑业、加工业和服务业中的国企。新加坡政府将经济发展局、电信局和公用事业局等国企称之为垄断性法定机构，而淡马锡、新科技等四大控股公司及其投资控股的子公司等则属于竞争性政府联系公司。

　　二是按照赋予的任务分类（如芬兰、瑞典、新西兰和挪威）。

　　芬兰将国企分为承担特定任务类企业，包括芬兰电网、芬兰产业投资公司等；有战略利益的商业类企业，包括芬兰铁路和芬兰航空等；以投资者利益为主的纯粹商业类企业，包括养老金信息服务公司等。挪威将国企分为执行特殊产业政策性企业，包括机场公司、能源管理公司、国家电网等；兼有商业化和其他特定目标类企业，包括挪威邮政、国家铁路和铁路服务公司；商业化但总部须在挪威的企业，包括国家石油和挪威电信；完全商业化类企业，包括北欧航空和国立摇滚乐博物馆等。

　　三是按法律地位及持股比重分类（如英、美、韩）。

　　2.国内经验总结。根据国有资本投资而形成的国有企业的设立目的和市场定位进行分类。

　　上海市将国企分为竞争类、功能类和公共服务类。竞争类企业以市场为导向，以经济效益最大化为目标，兼顾社会效益；功能类企业以完成战略任务或者重大专项任务为目标，兼顾经济效益；公共服务类企业则以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为目标。

　　北京市将国有企业分为三类：一是城市公共服务类，承担和提供公共产品或服务，如公交和热力等保障城市运行的企业；二是特殊功能类，承担政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，如市保障性住房建设投资中心；三是竞争类，这类企业以经济效益最大化为目标，在竞争类企业中又分为战略支撑和一般竞争两个层级。

　　在其他已公布的国企改革方案中，有11个省市的分类与北京和上海基本一致，都将按照国有企业的功能将国企分为三类：功能类、公共服务类和竞争类。四川和广东则将国企分为两类。

　　黄群慧（《光明日报》2014年11月17日版）将国企划分为三类：公共政策性企业、特定功能性企业和一般商业性企业。公共政策性企业是始终以实现社会公共利益为目标的特殊国企；一般商业性企业是以经济效益为目标的竞争性国企；特定功能性企业是承担特定的国家功能的企业，该功能的实现又以企业自身发展和经营活动营利为基础。

　　二、现有国企分类体系的缺陷和改进方案

　　无论国外还是国内的分类都存在一个共同的问题就是分类标志不统一，这种不统一主要表现在交叉使用两个分类标志，就是企业的设立目的和企业的市场定位。

　　从企业的设立目的而言，必须要凸显国企的特殊使命，国企负有国家使命和社会使命；从企业的市场定位来看，主要涉及到企业的竞争力定位。在市场经济条件下，企业都要参与到市场竞争中去，从而形成了垄断型企业和竞争型企业。传统上垄断型企业是指市场上的自然垄断和寡头垄断，而这里所指的垄断显然是指国家垄断，意味着特定领域只能由特定的国企经营。与此相反，竞争型企业则是指按照市场法则进行自由竞争的企业。它当然不受国家的特定保护或限制，而是依据平等竞争的原则从事经营活动，所以自然垄断和寡头垄断的企业仍属于市场中的竞争型企业。对于自然垄断和寡头垄断的企业，国家大多通过反垄断法使它们与其他竞争型企业处于平等地位。

　　当然，上面也涉及到按照持股比例分类，这种分类是以前两种分类为基础。只有涉及到国家和社会重要性的国有企业才需要进行独资或者控股，而其他国有企业的股权则可以随市场的要求而灵活变动。也就是对于国有企业的分类主要涉及设立目的和市场定位。怎样才能实现这两个分类标志的有机融合是进行国有企业分类所必须要解决的问题。

　　实际上，国有企业按设立目的应分为国家性企业、社会性企业和商业性企业。为了更好地与已有的表达相一致，可以将国家性企业表达为政策性企业，将社会性企业表达为公益性企业；而国有企业按市场定位应分为垄断型企业、混合型企业（是指兼具国家垄断和市场竞争两种特性的企业）和竞争型企业。在学理上就可以将两种分类交叉，进而形成九种组合：

　　政策性垄断型企业、公益性垄断型企业、商业性垄断型企业；

　　政策性混合型企业、公益性混合型企业、商业性混合型企业；

　　政策性竞争型企业、公益性竞争型企业、商业性竞争型企业。

　　由于这里的垄断是指国家垄断，所以商业性垄断型企业和商业性混合型企业并不存在。同时政策性竞争型企业也不存在，因这里的政策性也就是国家垄断性，从而就不可能存在自由竞争的可能性。公益性竞争型企业从市场的角度看主要是指各种民营的公益性企业，如民办教育、民办养老机构等，它们充分地参与市场竞争，这类企业如果站在国家视角显然不属于国有企业，当然就可以不包括在国有企业的分类中。而其他类型就属于国有企业的基本分类：政策性垄断型企业，如国家烟草总公司和中储粮总公司；公益性垄断型企业，如北京市自来水总公司（国家层面并不直接提供此类社会服务，而是由当地的城市提供）；政策性混合型企业，如国家的各类军工企业、石油企业，它们一方面受国家指派垄断某一领域的生产经营，另一方面又从事民品的生产；公益性混合型企业，如北京地铁、北京巴士、北京热力，这类公司整体上是提供社会服务，政府通常会对这些企业提供一定的政策补贴，但它们仍然要参与市场竞争，也就是在市场中还存在其他同类竞争对手；商业性竞争型企业，如中国铝业、华润集团。这类企业以平等的地位充分参与市场竞争的各类企业。

　　这样站在我国国企的现实背景看，国有企业的分类只包括五类：政策性垄断型企业；公益性垄断型企业；政策性混合型企业；公益性混合型企业；商业性竞争型企业。

　　由于政策性和公益性往往边界难以划分，国家不仅要维护国家的稳定和发展、提供公共产品和维持公共秩序，而且也可能提供社会服务与社会保障。也就是说政策性和公益性的行为都有可能由国家进行，从而站在国家的视角都属于同一主体的行为可以进行合并；而且从语义学上政策性和公益性的划分也不是完全属于同一个分类标志，也需要进行合并。那么，如果进一步将政策性和公益性合并为政策性或者公益性（黄群慧的分类是公共政策性企业，北京市、上海市的分类则是公益类或公共服务类企业）,并且政策性比之于公益性的说法更符合我国的惯例。因此国有企业的分类就可归结为三类：政策性垄断型企业、政策性混合型企业、商业性竞争型企业。

　　按照对特定功能类企业的一般解释是它承担一种特定的国家功能，而该功能的实现又必须以企业自身的营利为基础，具有混合特征，可以归为政策性混合型企业。政策性混合型企业会随着社会经济的发展,一般逐步向商业性竞争型企业过渡，也有可能向政策性垄断型企业转变。

　　三、新分类对推进国企改革的意义

　　对于政策性垄断型企业不仅要实行国家独资，而且必须由国家垄断经营（包括母子公司）。

　　政策性混合型企业可以实行混合所有制，但一般情况下必须先国家控股（包括母子公司）。随着社会经济的发展,政策性混合型企业一般逐步向商业性竞争型企业过渡，在特殊的环境条件下也有可以向政策性垄断型企业转变。

　　对于商业性竞争型企业必须实行混合所有制，通常情况下国家只是对这些企业参股。随着社会经济的发展，国家也可以退出这类企业。这类企业的母子公司都可以依此改革。