南京市环保局让法治看得见摸得着 用程序制度破解执法困境

　　中国环境报记者霍桃　依法治国成为即将召开的党的十八届四中全会的主题，建设法治政府也是依法治国的要义之一。党的十八大以来，各级环境保护行政主管部门在简政放权、信息公开等方面作出了积极努力，然而，受环境法律法规尚不完善、基层执法者水平经验参差不齐等影响，许多地方环境行政执法还存在着不少问题。有的职能部门审批把关不严、执法力度不够、督查落实不力，特别是执法程序、处罚程序不规范甚至违法，导致行政处罚不公开、不公平、不公正，降低了环境管理效果和政府的公信力。

　　针对上述问题，江苏省南京市环保局经过3年研发，建立了环保行政处罚裁量辅助决策系统（以下简称“辅助决策系统”）。经过5年全市范围的实践，初步解决了过去长期困扰环境行政执法的难题，不仅规范了执法程序，同时促进了处罚的合理化、标准化，大大提高了执法效率，有力推进了地方政府部门依法行政和预防腐败体系建设。

　　■困扰

　　执法难、处罚难、缺乏程序有法难依

　　有法学专家做过统计，从1979年至今，我国制定的与环境资源保护相关的法律有30多部，行政法规有60多部，部门规章有600多部，环境标准有1000多部。与其他国家甚至发达国家相比，我国的环境法律和标准数量不可谓不多。然而，这些法律法规似乎面面俱到，兼具广泛性和全面性，但在实践中，却很难从“完善的环保法律”中找到解决具体问题的条文。

　　以限期治理制度为例，有关法律明确规定，要对污染严重的企业实行限期治理。但是，“污染严重”如何定量表述？谁的认定具有权威性？类似的问题，法律上并没有细化。

　　同样，新修订的《环境保护法》首次明确了环境监察机构的法律地位，并赋予环境监察机构现场检查权，对于履职缺位和不到位的官员，规定了处罚措施。但是，令基层执法人员感到困惑的是：现场检查怎么查？查到什么程度算尽职？

　　根据《环境监察办法》第六条规定，环境监察机构现场检查主要包括现场监督检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环境保护法律法规的执行情况等。原南京市环境监察支队支队长王达浩表示：“具体到实践中，执法人员到底该怎样描述污染物的排放情况？是否要考虑排放浓度、排放总量、超标排放因子的数量和性质、排放去向等条件？作出处罚决定时如何定义每个污染要素的权重？污染情节的严重程度该分为几档？分别对应什么处罚金额？这些不确定性导致对违法行为的认定全凭个人做主、经验判断，处罚裁量就靠估算。”

　　采访中有企业和公众反映，在涉及因环境问题而被查处的案件中，大部分执法人员不重视执法程序，轻视过程，片面强调处罚结果，简化执法程序，起不到教育警示的作用，有以罚代管、乱处罚、乱收费之嫌。有企业对处罚结果表示不满，认为同案不同罚，甚至重责轻罚、轻责重罚。而环境执法人员则认为，行政执法和处罚问题多、效果欠、评价差，并不是环保部门主观不作为、乱作为，而是无章可循、无规可依，针对执法程序和处罚金额也的确拿不出具有说服力的依据。

　　目前，环保法律法规中设置的环保行政处罚实施方式至少有37项之多，还规定了移送公安、检察机关的法律要求，而处罚金额的自由裁量幅度则更大。法律规定了处罚上限和下限的，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10万元以上100万元以下；法律只规定了上限的，最低的是200元以下，最高的是20万元以下；罚款倍数最低1倍，最高5倍；罚款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。比如《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》规定的行政处罚自由裁量幅度多为“5万元到20万元”，修订后的《水污染防治法》则将行政处罚裁量的浮动处罚限额增至“应缴纳排污费数额两倍以上五倍以下”。如此宽泛的自由裁量空间，却对应着比较概括、模糊的处罚条款，如“根据不同情节”、“根据所造成的危害后果给予处罚”等。可见，如果对环境行政处罚自由裁量权没有具体程序来规范的话，对近似的环境污染当事人的处罚结果可能相差数十倍之多，处罚结果的偏差将构成极具隐蔽性的不公平。

　　南京市环保局政策法规处处长石勇认为，程序制度的缺失导致行政处罚权成为行政机关腐败的“高发区”、影响环境管理的“重灾区”，只有完备的程序制度才可以确保决策的理性和行为结果的公正。

　　■破局

　　用规范程序增强法律制度的科学性、合理性和可操作性

　　“一个完善的程序制度，应该明确环保部门该做什么、能做什么、怎么去做，表现在职能部门的相互关系、政府部门与公民相互之间关系的有条不紊、秩序井然，凡事都有章法、规矩，办事有程序，任何人都可以基于程序制度对自己的行为后果作出准确的预判。在实际执法工作中的每一个人都能看得到、摸得着‘法治’。”主持研发辅助决策系统的南京市环保局巡视员叶曦露说：“大多数人理解的裁量，是在全部调查取证完成以后进行的，但这套系统的功能却没有局限于此，系统研发的主旨是要对执法和处罚进行全过程控制。从案源管理开始，我们要求各业务部门将现场管理和执法工作中发现的环境违法、违规问题及时录入系统，再根据调查情况，按照依法查办、限期整改、移送、撤案4种情形实现程序化流转。”

　　记者跟随南京市环境监察总队参与了一次执法行动。出发前，执法人员习惯性地打开电脑，登录市环保局的辅助决策系统，查看系统自动提示的任务内容，调阅企业的基本情况和历史资料，同时记录行使相关处罚权时需要输入的各项裁量因子，确保在现场取证时无一遗漏。

　　来到上海梅山钢铁股份有限公司，南京市环境监察总队监察一科的孙楠按照系统要求的步骤，一一查验了污染防治设施运行情况，以表单的形式记录了烧结机的脱硫除尘效果，把烟气的二氧化硫、氮氧化物及粉尘浓度连同拍摄到的照片和现场笔录等一起录入系统，整个过程一丝不苟、井井有条。

　　他向记者介绍说，如今现场执法人员在案件调查阶段的工作方式发生了根本性转变，不再茫然无措或者主观臆断，完全以裁量因子为引导，进行有针对性的调查，更加关注程序规范，使调查取证质量有了明显提高，证据更有说服力。

　　“没上系统前，有些经验不足的执法人员可能只调查了违法行为的某些部分。可以说，只要认定有排污行为，就可以凭估算进行处罚。一旦企业不服或者提出申诉，甚至找关系、说情，就拿不出有力凭证。但现在，进入调查、取证环节时，系统已经把需要调查的情况予以‘穷举设定’。不对这些设定予以调查勾选，执法人员就没法进入下一环节。”南京市环境监察总队政委王国平说，“在辅助决策系统的基础上，我们又采用了移动执法系统。全市大大小小企业的基本情况都被录入计算机，建立了一企一档的资料库。因此，针对不同类型、不同企业的执法都有相应的表单，无论是例行检查还是违法举报，每一个环节的程序都被明确下来，从一进门的GPS自动定位到笔录要问的问题，从取证的顺序到查处的步骤，执法人员只需要调取表单，按照程序做选择题、判断题即可。”

　　王国平表示，基层执法人员素质参差不齐，“半路出家”者居多，这是基层环境执法队伍不容忽视的现状。通过计算机系统，将执法程序、调查和取证的步骤、内容、要求予以强制性规范，不仅促使环境行政处罚程序化、合理化，同时也大幅提高了执法人员的业务水平。而执法过程、处罚决定的每一个细节都在辅助决策系统中留有痕迹，不仅方便查阅，同时也为干部的“尽职免责”提供了依据，更实现了行政权力在阳光下运行。

　　上海梅山钢铁股份有限公司能源环保部副部长戴昌德在接受采访时表示：“尽管在辅助决策系统运行后，企业被处罚的金额比过去更多了，但反而没了人情罚、协商罚。2012年初，公司由于处在工艺改造阶段还未上脱硝设备，氮氧化物排放超标被处罚了，我找到市环保局了解情况。监察人员展示了在线监控数据和系统计算出的处罚依据，拿出标准和修订后的《大气污染防治法》法条说理，让我自己也可以使用这一系统对违法行为、违法后果等裁量因子进行相应勾选，系统即可自动生成适用的法律规定、处罚种类和处罚结果。‘法治’就是谁来操作都是一样，‘人治’就是过去的领导一句话、一支笔。环保部门依法办事，行政处罚有章可循，企业再难存侥幸心理。”

　　他向记者坦言，罚多罚少不是最重要的，只要公平、公正，不徇私舞弊、不厚此薄彼，一碗水端平，人人心服口服。

　　可见，程序的公正、合理是法治的内在本质，如果有可能的话，公众宁可选择通过公正的程序实施一项严苛的实体法，也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。

　　■推广

　　模糊规定明确化、宽泛幅度具体化、执法标准客观化

　　2011年~2013年的3年间，南京市环保局运用辅助决策系统分别查处各类环境违法案件232件、312件和342件，处罚金额分别达到801万元、1547万元和1662万元，形成了从严执法、程序公正的态势。

　　面对千变万化的环境违法事实，如何做到行政处罚公正合理？如何保证计算机的裁量结果与违法事实性质、情节和后果相当？

　　南京市环科院院长李文青解释说，按照“模糊规定明确化、宽泛幅度具体化、执法标准客观化”的思路，南京市环保局组织一线执法人员全面梳理了98部涉及环保的法律法规和地方规章、部门规章，按照一个违法行为对应一项行政处罚权力、一项行政处罚权力对应一条或多条相关法律法规的原则，明确了环保部门的“权力清单”。而后，从违法行为和违法后果两个角度剖析环保行政处罚裁量涉及的违法事实，将污染源形成历史、侵害对象、违法时间地点、违法方式手段、违法危害程度、违法次数前科、违法的目的动机及主观态度、违法条件能力等8个方面的主客观行为和后果作为裁量的基本因素，依次设定处罚等级，相当于将违法事实拆分成若干个不同权重的子行为、子后果。而执法人员通过选择子行为、子后果，就可交叉得出某一违法事实的“严重程度”，这个“严重程度”即与处罚力度、处罚金额相对应。为了进一步增强行政处罚的公平性，辅助决策系统还考虑了地区差异、违法记录、经济承受能力、补救改正情况等因素，对违法事实的“严重程度”加以修正，从而使处罚力度更合情合理。

　　记者进行了实地操作，发现辅助决策系统不仅操作简单，使行政处罚快捷、规范、统一，避免了“推估法”带来的“同案不同罚”问题，而且包括案件前期调查环节在内的每个程序，均较以前更充分、细致和规范。采用辅助决策系统得出的结果也被写进行政处罚使用的说理式文书，一并告知当事人，清清楚楚、入情入理地向当事人解释了为什么罚、如何罚、凭什么罚、罚了什么、怎么改、改了怎么样的全过程。

　　环境保护部环境监察局局长邹首民在评价这一项目时说：“辅助决策系统值得在总结试运行经验的基础上，在环保系统更大范围内进行试点和推广应用。”

　　据了解，南京市环保局自主研发的辅助决策系统已被全国不同地区的各级环保部门共23家推广应用，特别是重庆市渝北区环保局、甘肃省环保厅等通过与自身实际相结合，成功实现了本地化。

　　2012年3月28日，时任重庆市环保局局长的曹光辉、渝北区人民政府区长黄玉林带领渝北区环保局执法人员，对某涂料有限公司进行执法检查，发现其污水排口所排废水异常。经委托重庆市渝北区环境监测站对其外排废水进行检测，其化学需氧量浓度为665mg/L，超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中三级排放标准，违反了《重庆市环境保护条例》第一百零一条的规定。

　　经渝北区环保局执法人员调查取证，并将违法行为录入系统裁量依据：（1）行为地点：非饮用水水源保护区，情节一般；（2）污染水体：Ⅳ类，情节较重；（3）行为特征：超许可总量排放，情节严重；（4）日排放量：20吨以上，情节特别严重；（5）排口性质：工业废水，情节严重；（6）其他主要污染物超浓度：5%以上，不足30%，后果一般；（7） 超总量：5%以上，不足10%，后果较重；（8）超标排放因子数量：1种，后果较重；（9）超标排放因子种类：第二类污染物，后果较重；（10）日排放量：20吨以上，后果特别严重；（11）排放去向：排入集中式污水处理设施，后果轻微。裁量结论：违法行为情节特别严重，后果特别严重；责令停止排污，处罚款人民币83900元整。经局集体讨论研究，最终决定处罚这家单位80000元整。2012年4月9日，重庆市渝北区环保局向这家单位发出行政处罚决定书。

　　重庆市渝北区环保局有关负责人表示，运用了辅助决策系统，从发现违法行为到实施处罚再到发出决定书仅10天左右时间，证据确凿、依据充分、程序公正，执法效率大大提高，处罚结果更加公平、公正、合理，被处罚单位的当事人心服口服，表示不再申请复议和提起诉讼。