监管改革对银行国际化的影响
22.09.2014 11:03
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[摘要] 由美国次贷危机引发的国际金融危机，标志着自20世纪八九十年代以来的金融新自由化时代的结束。危机之后，全球金融业开展了系统的反思，并采取了一系列改革措施。这些改革措施主要围绕两条主线展开：一条线是金融机构的战略调整，这在跨国银行表现得尤其明显。以汇丰银行、花旗银行为代表的大型银行机构，为摆脱危机纷纷壮士断腕，甚至断臂求生。另一条线是金融监管的强化。危机使金融业认识到，没有一家银行可以做到无所不能。作为中资跨国金融机构，必须树立严格的合规文化，守牢合规经营的底线。
（中经评论·北京） 一、危机后金融业的反思与改革由美国次贷危机引发的国际金融危机，标志着自20世纪八九十年代以来的金融新自由化时代的结束。危机之后，全球金融业开展了系统的反思，并采取了一系列改革措施。这些改革措施主要围绕两条主线展开：一条线是金融机构的战略调整，这在跨国银行表现得尤其明显。以汇丰银行、花旗银行为代表的大型银行机构，为摆脱危机纷纷壮士断腕，甚至断臂求生。另一条线是金融监管的强化：美国于2010年7月通过了《多德一弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法案》，被称为20世纪30年代大萧条以来最严格的金融改革法案。英国对监管架构进行了大刀阔斧的改革，撤并了金融服务局，成立审慎监管局和金融行为监管局，实行“双峰监管”新模式；欧盟各国经过艰苦谈判，也于今年4月达成了强化监管的统一政策。
当前距危机爆发已经过去7年，无论是金融机构的业务调整，还是监管机构的监管新政，均已初具形态。尽管这一形态未来还会继续演变，但总的形势是全球金融体系已经渡过了制度危机阶段，进入制度稳定阶段。因此，研究和分析危机以来金融监管改革的种种变化，对于把握未来一个时期全球金融发展格局，并因势利导制定我国金融业国际化战略，具有现实意义。
二、金融监管变革的影响
金融体系出现碎片化趋势
金融危机之后，经济长期停滞、失业率上升、政府动用纳税人的钱资助受困银行等，导致民族主义思潮涌动，对全球政治、经济、金融的既有格局带来了不小的冲击。尤其是全球化遇到了较大阻力，全球一体化的经济、贸易和金融体系出现了“碎片化”趋势。
在经贸领域，体现为全球化时代的贸易格局开始解构，新的全球经济贸易秩序正在博弈之中重建。主要动向就是以单边或多边合作替代现有全球贸易组织。目前重点推进两个自由贸易区的谈判：一个是跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），号称“经济版北约”。TTIP将引领世界经济贸易规则，重新树立西方世界对全球经济的领导权。另一个是跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP），美国于2008年加入谈判后，已经主导谈判进程，并扩大了参与国家，环太平洋11个主要经贸国家均参与其中，TPP可以看成是美国亚太“再平衡”战略的经济版。
在金融领域，主要体现在以下方面：一是各国监管机构加强了对跨国银行在本地分支机构的监管。危机之前，全球化浪潮提供了银行跨国经营的良好土壤，大型跨国银行纷纷加快了机构、客户、产品的全球布局。当危机来临的时候，这些跨国银行也不可避免地扮演了危机传导的链条。因此，危机后出现了金融本土主义倾向。监管当局要求金融机构投入更多的资本和流动性用于本国市场，同时加强了对跨国银行分支机构的监管，主要采取“子行化”或成立中间控股公司，按照当地标准接受全面监管。美国监管机构发布了外国银行机构强化监管法案，规定全球合并资产超500亿美元的大型外国银行机构，若其在美国的合并资产（不含分行）超过100亿美元，或其在美国的合并资产（含分行）超过500亿美元，则要成立一家中间控股公司（IHC），监管机构将对此IHC采用与美国本土大型银行控股公司相同的资本充足率标准、风险资本及杠杆率要求，以及其他审慎监管标准。可以预见，随着东道国进一步强化对跨国银行的本地监管，跨国银行利用不同市场的资源在全球范围内配置资金、机构、产品的能力会受到更多的限制，跨国经营的成本亦会增加。
二是竖起“栅栏” （ ringfencing），把传统商业银行业务与高风险的自营业务和投行业务分离。其中，美国出台的沃克尔规则（Volker Rule），禁止银行从事自营交易（但符合一定条件可予以豁免），并限制银行的混业经营，规定银行对对冲基金和私募股权基金的投资不得超过其一级资本的3%，且对每只基金的投资不得超过基金募资额的3%。英国实施《金融服务（银行改革）法》，把零售存款、个人透支、中小企业贷款等基础业务与证券和衍生品等业务隔离，规定银行需要成立不同的子公司未经营上述业务，且对不同子公司之间的交易做了严格的限制。以上法案的施行，使商业银行通过提供复杂的产品组合为客户服务的能力和自身的盈利能力被削弱，跨国银行必须改革其组织架构、业务模式和盈利模式，以适应新的监管环境。
跨国监管力度加大
长臂管辖是一个十分敏感又颇受争议的话题，不仅牵涉“监管主权”，而且与国际政治紧密相关。但是，’在交互联系、错综复杂的全球金融市场，由于缺乏全球统一的强有力的监管执法机构，跨国监管成为必然。
一是保护本国金融市场免受外来冲击。为了防止跨国银行的本地分行发生重大风险，或者跨国银行其他地区的风险传导至本国，东道国监管机构会要求对这些跨国银行集团的审慎经营情况进行审查，以确认这些集团总部对其分支机构安全运营所提供保证的有效性。
二是保护客户信息安全。大型跨国银行的IT系统均采用大集中模式，把海量业务和客户信息汇集到全球的几个中心甚至一个中心进行集中处理。而大多数国家对于居民信息保护均有立法，对于居民信息出境有严格限制。有的监管机构会以此为由，要求对本国居民信息的保护状况实施跨境监管。
三是预防和打击各种金融犯罪。20世纪中期以来，针对跨国犯罪活动所涉及的资金流动，各国监管机构和金融机构投入巨大的人力物力，开展预防和打击金融犯罪专项治理和国际合作。有的国家将预防和打击金融犯罪提高到维护国家安全的战略高度，成为共谋取国家政治利益和实施国际制裁的重要手段。
跨国监管具体表现为两种模式：
一种模式是长臂管辖。在这一模式下，一国政府颁布的金融法令，要求全球所有金融机构执行。对于不予执行或执行不力的金融机构，该国监管部门按照本国法律实施制裁。2001年美国“9- 11"恐怖袭击之后，美国国会通过了《爱国者法案》，该法第317条明确了“长臂管辖原则”，即如果外国金融机构涉嫌违反美国有关法案的规定，只要上述机构在美国设有分支机构或在美境内开有账户，原则上美国法院可以行使司法管辖权。因此，“长臂管辖”已成为美国金融监管的法定手段。金融危机之后，美国监管机构频繁行使域外法权，对跨国金融机构课以重罚，尤以法国巴黎银行涉嫌洗钱案为最。最近的《海外账户税收合规法案》 （FATCA法案），更是美国以国内法的单边方式为全球规定的协税义务。美国能够行使“长臂管辖”，是与美元的“超级特权”地位相关的。因此，在巴黎银行遭受重罚之后，有关“去美元”或货币多元化的呼声又渐高涨。
另一种模式是跨国监管合作。在这一模式下，不同国家的监管机构之间就跨境监管达成谅解，从而在满足监管需求的同时，较好地保护了监管主权和金融机构的利益。2014年2月，英国审慎监管局（PRA）发布了《审慎监管局对国际银行分行的监管办法》政策咨询文件。对于非欧洲经济区外资银行（non-EEA）分行的监管，PRA首要考虑的是 “母国对等（HSS equivalence）”原则。PRA将评估外资行母国的监管和处置能力是否足够对等，母国是否有足够的行动能力来实现PRA的目标。如果满足对等原则，PRA将支持由母国监管外资银行分行。否则，外资银行将不得在英国设立分行。为落实这一原则，PRA将与母国监管开展谈判，详细评估母国的监管法规、并表监管、信息共享、监管能力与监管独立性，以及对资本、流动性、处置框架的理解是否符合国际标准。
监管执法趋严
一是处罚频出重拳。今年6月30日，法国巴黎银行因违反美国针对苏丹、伊朗及古巴的制裁法令，被美国司法部课以89亿美元的天价罚单，并被暂停部分美元清算业务。7月14日，花旗银行公告，将支付70亿美元了结美国政府对其销售次级贷款抵押证券、误导消费者的调查。此外，据称仍有部分欧洲银行正在接受美国的调查。根据英国《金融时报》的研究，截至法国巴黎银行处罚之前，美国本土银行及外国银行已在美国支付995亿美元的诉讼和解金。
二是监管主体增加。各国纷纷成立新的监管机构，细化监管分工，明确监管职责。英国成立了审慎监管局和金融行为监管局，分司宏观审慎监管和行为监管。欧盟即将成立单一监管机构，负责对欧元区国家的大型银行行使核心监管职责。美国赋予美联储统一监管职能，并组建了消费者金融保护局，与美国货币监理署、存款保险公司、商品期货交易委员会、财政部等共同监管金融业。此外，联邦司法部、各州检察官办公室甚至联邦能源监管委员会也频频出手调查金融机构。
三是处罚名目繁多，从洗钱、协助逃税、违反制裁令，到操控利率、汇率和大宗商品价格，再到不当销售、误导消费者等。巴克莱银行因涉嫌操纵LIBOR利率及涉嫌操纵电价被罚款10亿美元。摩根大通因不当销售和有关“伦敦鲸”交易丑闻已经支付140亿美元罚款。英国的银行在赔偿不当销售保险方面支付了220亿英镑。瑞士金融机构成为美国打击逃税重点，瑞士被迫修改了作为该国银行业基石的《银行保密法》，瑞银集团被迫向美国披露客户的账户信息，拥有270年历史的瑞士私人银行Wegelin更是在美国的逃税指控下倒闭。
三、银行业对策
制定清晰的国际化战略
危机使金融业认识到，没有一家银行可以做到无所不能。花旗银行的“金融超市”、汇丰银行的“全球银行、地方智慧”在危机后销声匿迹，偃旗息鼓。而监管改革对于银行资本充足率、杠杆率、流动性覆盖率、风险敞口、压力测试等的新要求，更使跨国金融机构感受到资源的稀缺性，纷纷收缩业务条线，把有限的资源集中在自己最擅长的领域，或未来最有增长潜力的市场。
作为处在全球化起步之初的中资金融机构，应当充分认识差异化发展的重要性。首先要注意平衡本土业务与全球化业务，确定集团能够投入多少资源用于全球化发展，要达到何种战略目标。共次要注意平衡规模与效益。既要避免重市场份额而轻财务回报，也要避免重财务回报而忽视战略效应。最后要注意平衡客户需求与银行服务能力。集中资源培育拳头产品、优势业务、一核心客户，占领重要市场，有取有舍，有所为有所不为。
加快人民币国际化步伐
当前，人民币国际化面临新的机遇。从国内看，党的十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在金融改革方面，要求“推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换”。毫无疑问，这将为人民币国际化奠定制度基础。从国际看，在经过了围绕国际金融组织投票权的博弈之后，以中国为首的新兴国家开始组建新的多边金融机构，拓展全球金融版图。已经成立的金砖银行和正在协商之中的亚洲基础设施投资银行，均是这一努力的一部分。而美元的“超级霸权”地位以及监管者对于这一地位的滥用，也已引发包括西方国家在内的多方对现行货币体系的批判，这些都为人民币国际化带来良好的发展空间。
能否把握机遇，奠定人民币在国际货币体系中的主流地位，是中资金融机构的历史使命和责任担当。第一，要服务国家战略，在海上丝绸之路和丝绸之路经济带建设中，充分利用大规模基础设施建设的机遇，以人民币作为配套融资的主货币，扩大人民币的境外使用。第二，以金砖银行和亚洲基础设施投资银行为平台，在国际多边金融组织中引进人民币作为主要融资、交易、计价货币，形成人民币使用的区域或局部优势。第三，以国际金融中心为重点，提升人民币的全球属性。现今，欧洲和亚太金融中心城市均对人民币国际化回应热烈，并出现了竞争性局面。应顺势而为，利用不同金融中心的核心功能，完善人民币的全球产品研发机制、定价机制和市场属性，使人民币尽快向国际标准看齐，真正成为国际通行货币。第四，以清算行为纽带，以提升人民币产品服务能力为根本。当前，围绕亚太和欧洲市场的人民币清算行争夺已经接近尾声，竞争将更多地集中在如何充分发掘既有清算行的综合优势，推出满足客户需求、引领市场趋势的产品和服务上，不但“名至”，更要“实归”。可以说，谁在人民币产品和服务上领先一步，谁就把握了未来全球人民币市场的主动权。
有效管控合规风险
应该看到，强化监管，并非是应对金融危机的权宜之计，而是保障金融业健康发展的长期任务。对于跨国金融机构而言，则必须面对由此而来的更加严格的监管检查、更加严厉的监管处罚、更加繁复的监管政策和更加高昂的合规成本。重压之下，权衡利弊，已有跨国银行正在收缩全球布局和业务条线。如，汇丰银行的全球网络已经从2007年的83个国家和地区，缩减到2013年的75个国家和地区。还有一些银行大幅缩减代理行关系。根据英国《银行家》杂志2013年开展的一项问卷调查，有43%来自欧洲、中东、非洲的银行家和75%来自美国的银行家预计，由于监管要求的改变，金融机构将会在未来两到三年压缩产品线或业务市场。可以预计，未来还会有更多银行退出或收缩跨国业务市场。
留下的机构则必须适应新的规则。汇丰集团在反思其洗钱案时认识到，共合规文化已在跨国发展中被削弱。一旦合规文化缺失，合规政策及程序就变成一纸空文，机构各自为政，集团层面的合规管理鞭长莫及。痛定思痛，汇丰集团已在全球范围适用统一的最高合规标准。花旗银行、摩根大通等大型跨国银行，均投入重金增聘合规人员，加强合规力量，满足日益严苛的监管要求。
作为中资跨国金融机构，必须树立严格的合规文化，守牢合规经营的底线。首先，要严格落实“孰严原则”，即集团合规政策和东道国监管政策，二者相权取其严。其次，完善合规管理体系。搭建合规风险控制的“三道防线”，业务一线、合规部门、稽核部门各负其责，严格问责。再次，加强合规队伍建设，提高合规人员素质。培养一支具备全球化视野，既熟悉集团合规政策，又了解海外监管政策的专家队伍。增加集团及分支机构合规人员，以应对日渐增加的合规工作任务。最后，要强化合规考核。对出现的一般性合规事件，要根据规定严肃处理。对出现重大合规事件的机构“一把手”和责任人，实行一票否决。
（《中国金融》，中国银行法律与合规部，聂林）
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