电力规划缺位10年后遗症:弃风弃水现象不断涌现
随着电力市场化改革的重启和多方博弈的复杂化，一部符合当下背景的“十三五”电力规划正愈发为各方期待。但比出台规划更加重要的是，规划本身需要勇敢地打破行政和利益的藩篱。
再过6个月，“十二五”即将收官。对于政府部门而言，这是一个重要的时间节点。伴随着“十三五”的临近，各省一级政府也在紧锣密鼓地制定“十三五“相关产业规划，而其中一项就是电力规划。
近日，黑龙江省、青海省、新疆自治区纷纷对外发布消息称完成“十三五”电力规划编制，进行初审。除了各地政府，去年，南方电网公司以及蒙西电网公司也已经完成“十三五”规划编制，并向外公布。去年底，国家电网[微博]公司以及各大电力集团的“十三五 ”规划初稿也上报国家能源局。
对于上述电力行业的参与主体而言，在完成自身规划后，他们急需的是一部可以统筹电源与电网、中央与地方的电力规划。而现实是，在过去的“十一五”、“十二五”的10年间，电力规划一直处于缺位状态。
建国以来，我国沿袭前苏联管理体制，从国家层面对电力工业实行统一规划、建设、运行和管理。改革开放以后，电力工业逐步实施了市场化改革，1984年推行“集资办电”政策，1996年组建国家电力公司实现“政企分离”，2002年印发国发5号文件明确电力改革总体方案并加以推进。
伴随着电力市场化改革的不断深化，电力行业参与主体逐渐多元化，电力工业管理面临越来越复杂的局面。也就是此间，已经坚持了多年的电力统一规划由于各种原因最终流产，电力系统发展一度出现失控状态。
对于政府主管部门而言，随着审批权的逐渐下放，其在战略制定，规划方面职能在不断加强。
随着在中国电力装机的快速增加与外送通道建设的相对滞后矛盾日益突出以及电力市场化改革的重启，一部符合当下的市场化改革背景的“十三五”电力规划正愈发为各方期待。
难产的电力规划
在电力行业，对于电力规划出台的呼声一直未断。
2002年，中国启动了新一轮电力体制改革，实现厂网分开。随着中国市场化进程，2005年，中共中央提出了将“计划”改为“规划”，发挥市场在资源配置中的作用，也就是从“十一五”开始，国家编制颁布了国民经济和社会发展规划。
在电力行业，“十五”期间，就提出了将五年“计划”改为五年“规划”。
据原国家电力公司战略规划部负责人姜绍俊回忆，1999年国家发展计划委员会召开全国电视电话会议，时任计委主任曾培炎讲话，正式部署“十五”规划的编制工作。这次会议的突出特点是，将五年“计划”改为五年“规划”，以突出其战略性、整体性、前瞻性，把对项目的关注转移到总量、结构、布局，体现西部大开发等重大战略的落实。当时的国民经济形势时刚刚经历了亚洲金融危机，经济发展进入了一个衰退期，2008年全社会用电量增长2.8%，达到了较长时期的最低点，2009年稍有复苏，达到6.54%，与此同时，国务院领导对于一些地区、部门提出超常发展的思路提出批评，所以电力规划编制的总体思路，是对电力增长预期作了较低的判断。
当时电力规划的编制是由国家经贸委主持，2001年1月1日国家经贸委发布了电力工业十五规划。规划“十五”期间电力增长平均速度为5%，2005年全国发电量17500亿千瓦时。
“‘十五’期间我国经济发展出现了巨大变化，变化之一就是2001年我国加入WTO[微博]，国际间产业转移给了我国以较大的发展空间，电力需求迅速猛涨，很快就突破了规划目标，2003年我国发电量达到19052亿千瓦时，已经突破规划原定2005年的目标，‘十五’规划以尴尬的结果收场。”姜绍俊回忆道。
与此同时，“十五”期间我国出现的严重缺电局面，继而催生一批违规项目，数量达数千万千瓦。这也在某种程度上干扰了“十一五”规划的编制和实施。
2005年开始，也就是“十一五”前半段，电力工业发展呈现超高速状态，年增长率超过15%。由于“十五”电力规划对于预测数据的失误，能源主管部门担心规划目标再次被突破，规划失掉指导意义，因而国家能源局组织电力规划院，相关研究机构，各大发电集团、电网公司共同编制了“十一五”电力发展规划，遗憾的是规划编制好以后没有发布，作为内部掌握的尺度。
而到了“十二五”期间，能源规划编制思路有一些转变，即把电力规划分解为水电、核电、煤电(含低热值燃料综合利用发电)、风电、光伏发电、生物质发电、天然气发电和电网规划，其中电网规划又分为南网规划、内蒙古电网规划和国网规划。
在“十二五”期间，各个电源、以及电源与电网间的发展由于实行了分门别类的规划，给电力行业的协调发展带来一定的负面影响。
特别是在特高压一些关键项目上，存在分歧，致使部分电网规划难产。
而正是一部完成的电力规划的缺失，在电力行业，电源与电网脱节建设进行的十年间，一方面是负荷中心快速增长的电力需求，一方面是西南和三北的富余资源需要外送，两者间资源配置的有效机制出现了失控。
中国电力企业联合会规划与统计部张卫东在一篇文章中指出，近年来，电力工业快速发展，但电力统一规划缺失，主管部门重微观、轻宏观，重项目审批、轻规划研究，甚至以项目审批代替发展规划。
受主管部门内部机构设置不尽合理、部门内部或上下级部门之间衔接不顺畅等因素影响，电力综合规划与水电、核电、新能源发电、电网等专项规划之间，国家规划与省级规划之间，电力规划与国土、环保、水利规划之间，电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在不统筹、不协调现象。
缺位后遗症
在电力规划缺位的十年间，造成最大的后果就是各电源之间以及电源与电网之间，缺乏匹配，造成了“弃风”、“弃水”等现象的不断涌现以及调峰电源建设严重滞后的情况出现。
此外，“十二五”期间，尽管按行业出台风电、太阳能、水电等专项规划，但是由于电力综合规划(包括电网规划)最终没有出台，造成了电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在较为严重的不统筹、不协调现象。
与此同时，由于电力统一规划的缺失、滞后及不协调问题，在很大程度上加剧了电力项目盲目审批、无序建设，并造成了不利的后果。2002年以来，发电企业在中东部地区大量投资新建煤电项目，但铁路运输和煤炭供应等并没有协调匹配，使得地区性的煤电运紧张局面反复出现；“十一五”以来，我国风电快速扩张，由于没有新能源发电与电力工业协调统一规划为指导，部分地区风电装机规模大大超出系统合理消纳能力，弃风现象大量出现，严重影响了风电项目效益和风电产业的健康发展。
在西南地区，随着新的水电项目投产，外送形势愈加严峻。以四川为例，截至2014年12月底，水电装机达到6293万千瓦，占全省总装机的比例上升到79.9%。“十二五”期间每年有1000万千瓦以上水电装机增长，水电呈现集中投产态势，预计2015年、2020年将分别达到7000万千瓦和9000万千瓦。
从电力需求看，四川省售电量增速不高，由“十二五”初的16.4%下降到3.4%，电力供需不能自我平衡。同时作为四川水电消纳市场的华中、华东区域，近年来自身平衡能力逐年加强，电力供需处于宽松状态，外购电力意愿不强，因此，不可避免产生一定程度的弃水。如大渡河流域的泸定(92万千瓦)、长河坝(260万千瓦)、黄金(1167.70, -1.60, -0.14%)坪(85万千瓦)在前期论证阶段，均送往华东及华中四省区，由于目标消纳地负荷增长低于预期，暂时没有额外电力需求空间，难以规划确定相应的输电通道。
造成的结果是，2013年四川省调(不含国调厂)水电站共发生调峰弃水损失电量25.8亿千瓦时。2014年1-8月四川省省调(不含国调厂)水电站共产生调峰弃水损失电量57.1亿千瓦时，四川省2014年全年调峰弃水损失电量96.8亿千瓦时，占丰水期水电发电量的14.93%。
而另一方面，由于“十二五”电力规划以及电网规划没有出台，一边是能源基地外送能力不足，另一边一些特高压项目竟然出现了利用率偏低的情况。
4月，国家能源局公布《德宝直流等10项电网工程投资成效监管报告》，报告中指出晋东南-南阳-荆门1000千伏交流示范及扩建工程、±500千伏德宝直流工程存在工程利用率偏低、输电能力受限等问题。
特别是由于西北区域内电网存在瓶颈，±500千伏德宝直流工程华中送西北输电能力未达到设计预期。目前，陕西电网宝鸡-乾县750千伏双回线路与近区330千伏线路存在电磁环网，通过德宝直流受入的部分电力要通过330千伏线路向东输送，由于宝鸡-硖石、雍城-马营线路构成的330千伏断面送电功率受限，四川电网通过德宝直流向陕西电网送电最大不能超过150万千瓦(原设计输电能力为双向300万千瓦)，从而限制了德宝直流优化配置资源的能力。
此外，晋东南-南阳-荆门1000千伏交流示范工程是我国首个交流特高压交流试验示范工程，2011年进行扩建，扩建完成后，实际调度运行最大输电功率为500万千瓦，2012、2013年输电量分别为133.11、123.34亿千瓦时，利用小时数分别为2662、2467小时，工程利用小时数较低。
在上述监管文件中，政府主管部门看到了统一规划缺失带来的不良后果。在建议中提出，电网和电源应统一规划，协调发展。对于重点输电通道，应统筹配套电源建设时序，加大协调力度，做到网源匹配，避免通道闲置和窝电现象的出现。对于已投产的利用率较低的项目，应研究提高工程利用率的措施，从优化电网结构、合理安排运行方式、统筹受端市场和送端电源等方面研究提出解决方案。
“规划缺失的苦果我们已经尝到了，弃风、弃水、弃光，各行业间缺乏协同，没有一个统一的规划。假设我们在电力规划里面，还考虑到环保的约束，考虑到雾霾的约束，把这一点放进来，风电、水电多发一些电，把电网建起来，这个系统就会是一个完整的系统，将来才能运行，才不会出现大的的浪费现象。”国家电网公司新闻发言人、发展策划部副主任张正陵对《能源》杂志记者说。
内容的转向
“电力体制改革10多年，成果丰硕，但最大的遗憾在于将原来的规划体系打得支离破碎。”一位发电企业人士向记者抱怨道。
“‘十三五’的电力规划，要真正解决规划割裂和支离破碎的问题，电源和电网，国家电网、南网和内蒙古电网，各种电源之间，就是一个统一的规划，再不会按照行政关系和不同企业来把规划割裂。”一位前能源局官员公开表示。
据《能源》杂志记者查阅的材料显示，十三五电力规划将主要包括以下八个方面的内容。一是电力需求预测，准确研判经济社会发展趋势和相关因素与电力需求的关系，按六大区域，分省(区、市)预测电力需求总量、分布、负荷特性。二是电源规划，综合水资源、环境容量、化石能源、核燃料、可再生能源、交通运输、天然气管网等情况，提出电源布局、电源结构、装机进度、电力流等内容。三是电网规划，论证电网电压等级、输电方式、供电范围、电网结构，提出区域电网架构、输电通道、受端电网，统筹考虑规划期输电网和配电网建设。四是节能分析，从需求侧、发电侧、电网侧等方面进行节能分析，采取节能措施。五是经济性分析，对规划方案进行投资估算、投资效果评价和电价影响分析。六是科技创新，提出技术创新、关键设备研制的方向和目标。七是环境和社会影响评价，从节地、节水、节能、生态保护、控制排放等角度分析规划方案对环境的影响，对社会影响的程度、范围。八是政策措施，提出规划期产业政策、体制改革和保障措施。
“电力规划内容主要是三部分，包括电源、电网、电力系统的二次规划。对于一些大型、重点项目，规划中也应该明确。”国家能源局委托的“十三五”电力规划编写单位——中国电力规划研究院副总工、规划部主任佟明东对《能源》杂志记者称。
而随着我国电力工业的快速发展以及市场化改革的进程，规划的重点应该也随之改变。
根据中电联统计的数据，2014年，全国电力消费增速放缓，全社会用电量55233亿千瓦时，同比增长3.8%，比上年回落3.8个百分点。2015年第一季度，全国全社会用电量12901亿千瓦时，同比增长0.8%，增速比上年同期回落4.6个百分点。
“电力行业总体状况概括起来过去主要解决缺电的问题。而现在是在总体平衡的状态下，甚至宽松的状态下，去解决好不好的问题，性质发生了变化。好不好就是如何提质增效，提高质量，提高资产利用效率。我们预测十三五电力将呈现中速增长，4%—6%。规划的重点也发生变化。”中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕说。
对于这一点，佟明冬也表示认同。“在‘十三五’期间，电源和电网规划都应该稍微放缓，合理控制开工规模。”
“对存量资产配置进行优化、技术改造，提高其资产运营效率，使电力工业总体的投入产出水平得以改善的安排，要在新的规划本子中进一步加强，这在以往的规划中是缺失的。”姜绍俊说。
在欧阳昌裕看来，“十三五”期间，电力发展应该做到三个提高，一是加快提高电能在众多能源消费中的比重，也就说要加快提高国家电气化水平。二是加快提高是加快提高电力系统中调峰电源的比重。造成目前火电利用小时数加速下降有两个原因，第一个原因确实供需宽松了；另外是由于中国的电源结构跟国外完全不一样，中国没有什么调峰电源，虽然有2.8亿装机的常规水电，但是调峰性能好的水电少。天然气比重小，才有5000万多千瓦。绝大多数是煤电，所以煤电为风电、太阳能、核电在进行深度调峰，效率马上下降，煤耗大幅度提升。三是要加快提高非化石能源的发电率比重。然后从环保、经济、容量三个维度来评价优先发展哪种电源。
除了规划核心应该是提高资产效率，还有一些关键问题应该在“十三五”规划中得到解决。“我国可再生能源主要分布在西部地区，其中水电主要在西南，风电和光伏电主要在三北，距离负荷中心较远，如何开发和输送应结合各地具体情况在规划中统筹安排，‘十一五’和‘十二五’期间那种脱离市场需求和输送条件的可再生能源规划方法不能继续下去了。有的企业主张建设跨17个省区市的‘三华’电网，有的人坚决反对‘三华’电网，认为这样建设电网毁掉了我国创造的分层分区管理电网的基本经验，‘三华’电网既不安全，又无必要但却需要大量投资，对此，规划编制不能以沉默对待。”姜绍俊对记者表示。
毫无疑问，对于解决电力发展中的现实问题，电力规划出台迫在眉睫。而随着电力工业发展的巨大变化以及利益主体的更加多元化，对于规划制定者而言，是一项巨大的考验。
规划者的考验
电力工业发展规划作为电力行业中长期发展的指导性文件，其编制、发布和落实的职责由国家发展改革委、能源局承担，相关部委参与。由于能源建设长周期的特点，如何更好地在规划中衔接将当下的建设与未来的需求对于规划制定者的一大挑战。
在姜绍俊看来，规划要处理好电力规划与电源项目、电网项目前期工作的关系。目前电力项目的前期工作大体上分为初步可行性研究和可行性研究，要解决两个问题，一是规划与项目挂不挂钩，二是项目进入规划要设定门槛，在取消“路条”的条件下怎样衔接好这一过程。
“因为能源基础设施的建设周期都比较长，长的需要十年，比如核电、大型水电甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年时间，短的也要两三年时间。未来的需求跟当下的建设之间怎样衔接？这个需要通过规划实现。”上述前能源局某官员称。
“另外，也需要通过规划来统筹建设问题，就是说不能集中开工建设，还得考虑到上游产业，比如上游的设备制造企业，你把单子给了设备制造企业，一时生产不了，或者按照这么大的单子来配置生产能力，假如到明年你不需要了，突然没了订单，就会导致设备的闲置，这就要考虑到上游的设备制造商也要均衡安排生产。同时，我们也要考虑到下游，比如中能建、中电建等施工企业，不能说今年突然开工这么多的项目，到明年又没了，应该有一个均衡安排建设的问题，也就是说每年安排多少项目，这个靠市场是没有办法做的，而需要通过规划来引导解决。”
因而，对于规划起草者而言，更难的是各方利益的协调。作为能源规划一部分，电力规划要改变“十二五”期间诸多专项电源规划、区域电网规划的碎片化现象，加强统筹解决机制。
除了电网与电源的衔接，中央和地方的规划协调牵扯问题颇多。
因为不同的岗位、部门，不同的地方考虑也是不一样的。地方政府考虑的项目多少、就业和税收，项目收益往往放于第二位。而作为中间的规划制定者，既要解决供需的问题，又要解决行业可持续的问题。不同的部门需要相互制衡、相互协调，与过去相比，难度再不断加大。
特别是从2013年5月开始，国务院陆续公布了中央国家机关取消和下放行政审批项目的名录。按照2014年2月公布的《国家能源局行政审批事项公开目录》，国家能源局保留了17项能源审批权。其中3项由能源局派出机构实施。
这也就意味着，审批权下放后，国家能源局的职能将演变为制定产业规划、执行能源法律法规以及对市场进行监管。
“过去中央定规划，中央审批项目，一个部委相对是容易的。现在项目审批下去了，怎么统筹好、协调好，那难度肯定增大。过去统筹协调还有这样那样的问题，连规划都出不来，现在下去以后更是了，你怎么统筹协调，可能比过去的难度是几何的提升。规划的制定这实际上是对政府部门统筹协调能力的一个挑战。”欧阳昌裕评价道。
此外，处理好政府部门内综合规划局与专业司局的关系也是难点。“1988年成立能源部，规划设在综合计划同归口管理各产业规划，各专业司局可研究提出建议。现在国家能源局也设有综合部门和专业部门都在规划，这样综合和专业之间就需要衔接。”姜绍俊说。
也就是说，电力规划除了涉及能源局综合性的规划司外，电力司、新能源司、核电司等专业司局之间的协调也是重点。
在姜绍俊看来，2002年电力体制改革在取得巨大成功的同时，也产生了规划、科研等事业被弱化的副作用。规划院实行企业化，他所应当具有的政府职能荡然无存，连续三个五年规划执行的不理想，体制上的缺失是重要原因。
从目前情况看，中国能源集团下属的电力规划中心依然受国家能源局委托进行规划工作。对于具体实施规划的电力规划中心而言，做到公正和客观，不受企业身份的影响也是难上加难。
此外，据佟明东介绍，电力规划也是滚动修改，3年为时间窗口。除了出台前的前期协调，后期的实施跟踪也至关重要。
“过去的电力部规划处除了批项目之外，大部分的工作量是研究规划，研究市场。规划完成后，还要跟踪实施，实施我们有另外的计划处，如果某个地方过剩了，看得见的在建规模多了，那对不起，你今年或明年要控制。”欧阳昌裕介绍说。
在姜绍俊看来，规划实施与规划编制同样重要。规划发布者每年应检查规划实施情况，提出规划实施报告，并将报告内容纳入年度工作报告。规划实施的第二年结束后应考虑滚动修订。规划期结束后应对规划实施提出总结报告，该总结报告需要履行一定的批准手续，并向全社会公告五年电力规划实施情况。委托第三方对规划执行情况做后评价。这样使得规划研究、编制、发布、修订、总结、后评价形成一个完整的闭环。
“一部规划的出台不可能满足所有人的要求。对于我们而言，如何协调与地方政府和各大企业之间的沟通，也是难点。就像考试一样，时间一到，我们肯定会交卷。但是交出一份让各方都满意的答卷几乎是不可能的。”佟明东感慨道。