十二届全国人大常委会第二十次会议分组审议二○一五年度全国环境状况和环境保护目标完成情况的报告 这是一个实事求是给人信心的好报告

　　4月26日下午，十二届全国人大常委会第二十次会议举行分组会，审议国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。　　图为分组会会场。 冯涛摄

　　中国环境报记者郭薇

　　4月26日，十二届全国人大常委会第二十次会议分组审议了环境保护部部长陈吉宁受国务院委托所作的2015年度全国环境状况和环境保护目标完成情况的报告。

　　全国人大常委会组成人员在发言中表示，全国人大常委会首次听取和审议2015年度全国环境状况和环境保护目标完成情况的报告，是贯彻落实新环境保护法的一项重要举措，充分体现了党中央、全国人大、国务院对环境保护工作的高度重视，也表达出全国人民对环境问题的高度关切。

　　这个报告实事求是地反映了2015年度我国环境状况和环境保护目标完成的情况，客观分析了存在的问题，深入研究并提出了今后的工作重点，是一个实事求是、给人信心的好报告。对于当前环境保护工作面临的问题，以及解决问题的途径和措施，代表委员们也提出了意见和建议。

　　大气、水、土壤污染已成为全面建成小康社会的突出短板

　　王庆喜委员说，2015年新环保法正式实施后，人大环资委向全国人大提出建议，将这项工作列入2016年监督工作计划，并得到采纳。今年是首次开展这项工作，环资委高度重视，按照常委会领导指示要求，我们提前就报告的结构框架和主要内容，与环境保护部等国务院有关部门进行了沟通，为以后例行开展好这项工作打下基础。

　　从报告反映情况看，近些年来国务院及其有关部门高度重视环境保护工作，认真贯彻实施环保法等相关法律法规，不断加大环境监督执法力度，为解决突出环境污染问题，做了大量扎实有效的工作，应该说成效是明显的。2015年“十二五”规划纲要确定的环境约束性指标都如期完成，主要污染物减排年度目标超额完成，我国环境质量也得到进一步改善。

　　但是，我国环境保护形势依然非常严峻，生态环境，特别是大气、水、土壤污染已成为全面建成小康社会的突出短板。报告反映了许多老问题，还有不少新问题，值得我们高度重视和认真对待。

　　第一，经过几年强力治污，空气质量整体呈改善态势，但是污染程度仍然很高，改善难度越来越大，部分城市还出现了反弹的情况，主要污染因子也有新的变化，臭氧污染问题日益增多，防治难度不可低估，需要引起高度重视。

　　第二，前几年总量减排发挥了重大作用，但未纳入总量减排目标的总磷污染也凸显出来。“十三五”提出以改善环境质量为核心的治理思路，应综合考虑各种污染因素，综合施策，别头痛医头，脚痛医脚，最后花了很大力气，环境质量却没有得到根本改善。

　　第三，土壤污染危害大，并且比较隐蔽，严重后果有可能在今后一段时间集中爆发，治理难度大、治理费用高，建议尽快出台土十条，尽早开展相关工作。

　　第四，重点难点问题要出真招、见成效，城镇污水处理设施的建设运行，城市黑臭水体的整治，农业农村水污染防治的问题一直都是薄弱环节，不管是治理方式还是治理力度仍显不足，需要同有关部门通力合作破解难题。

　　第五，生态环保领域的改革措施要进一步深化，虽然之前已出台很多措施，相关改革试点也在进一步推动。像环境保护部的内部机构也进行了调整，下一步关键是抓好落实。要总结试点经验，全面深化改革，建议像生态补偿、流域管理体制、环保监管制度等方面改革要加快步伐，早见实效。

　　要从根本上改善环境质量，必须从供给侧结构性改革着手

　　吕祖善委员说，陈吉宁部长对当前环境质量作出的总体评价，即环境质量进一步改善，但环境污染重、生态受损大、环境风险高的问题仍然相当突出。这个评价是客观的。

　　从这个评价可以看出，环境治理是一项持久战，要解决当前的污染问题不是五年、十年，而是要几十年，乃至更长时间，必须长期坚持不懈地加大这项工作的力度，特别是污染治理的“三大战役”，要长期保持高压态势，并反映在年度工作和中长期规划中。

　　我们必须确立绿色发展理念，加大结构性改革力度。要从根本上改善环境质量，必须从供给侧结构性改革着手。首先要控新治旧，同时还要监建并举，不仅要加大监督监管力度，还要加大环境污染治理和防治设施的建设和利用力度。

　　要按照绿色发展理念转方式、调结构，最根本的还是要从供给侧结构性改革下功夫，目光不能仅停留在控制污染物达标排放上，还要加快环境治理的顶层设计，按照全国生态功能区划的要求，以区域环境容量和区域环境战略评价为依据，提出控制并逐步减少污染物排放总量的具体目标，并依此来指导转方式、调结构的结构性改革。

　　例如水污染问题，现在有的河流环境容量已经到极限了，如果继续排放五类水，尽管达标排放，水质还在不断恶化。大气质量也是如此。

　　这就需要根据生态功能区划的要求，进行区域环评，掌握区域总体环境容量现状，从而提出控制并减少污染物排放总量、逐年改善环境质量的总体要求，这就是环境治理顶层设计。

　　但是目前这项工作并没有摆到高度重视、加快推进的议程上来。转方式、调结构靠什么来宏观指导?靠区域环境容量的现状和区域环境容量评价指导来要求、来评估，这就是顶层设计。

　　我认为这项工作是当前的薄弱环节，希望从宏观上提供具体的污染物排放总量控制，指导当前的结构性改革，推动转方式、调结构。这项工作难度很大，工作量也很大，但必须做，因为有的地方环境容量已经到了极限。

　　要把环境保护的关卡前移，移到污染源头

　　姚建年委员说，报告讲到我国环境保护形势依然严峻，资源环境承载能力已经达到或接近上限，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。提高环境质量是广大人民群众的热切期盼。应该说环保工作刚刚见效，下面任务还很重，为了能够更好地开展环境保护工作，我提以下建议。

　　要把环境保护的关卡前移，移到污染的源头。这个概念不管是对环境保护部还是对环境保护工作来说都非常重要。现在很多地方发展经济，还是先发展产业，先赚钱，等环境出了问题后再投钱治理。一定要把这个观念改变过来，环境保护部应该抓环境保护的关卡前移。怎样前移?

　　一是能不能在规划时，全面清理目前有关环境保护的国家标准，这里包括产业的准入环境标准，新的化学药品投放市场的标准等等，只有把标准定好了，在源头上严格把关，才能更有效地把源头关卡看好、看准、看严。

　　二是任何新材料、新的化学品在投入市场以前，建议先做好评估。现在的做法是先投放、先用，用完之后发现有问题再去解决，这样太被动。我们一定要把评估，尤其是对生态环境影响的评估充分地做好，然后再允许它进入市场，避免在污染后再治理的圈圈里循环。

　　三是报告提到有关环保的刑事案件有2000多件，这充分彰显了环保部门用法律保护环境的决心，我认为在惩处方面还要继续加重，让胆敢违法的企业或个人付出更大的代价，这样才能更有效地保护好环境。

　　要充分利用媒体大力营造全民参与环保的社会氛围

　　张兴凯委员说，报告中对环境质量状况的总体评价为“全国环境质量进一步改善，但环境污染重、生态受损大、环境风险高等问题仍然突出”。这样的评价我认为是客观的，是符合实际的，是实事求是的。

　　报告中指出我国资源环境承载能力已经达到或接近上限，提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，水、大气、土壤的承载能力上限是多少?广大人民群众的热切期盼如何转化为行动?建议有关部门制定系统的宣传教育行动计划，充分利用公共媒体，大力营造全民参与环境保护的社会氛围。

　　另外，相关部门公开发布的环境数据既要用科学的术语，更应该用老百姓听得懂的语言，避免公开发布的环境数据引起社会质疑后，发布部门再站出来再三解释、反复说明。

　　比如“2.8亿居民使用不安全饮用水”，老百姓一听，就会直观地认为我们喝的水是有毒有害的，而事实并非如此，发布部门对此再反复地说明，我们喝的水是符合卫生标准的，是安全的，所谓不安全饮用水有几个指标：没有备用水源地、水源地的供水量不足等都属于不安全饮用水。

　　陈吉宁部长在报告中说明土壤环境状况时用“全国土壤总的点位超标率为16.1%”，这种表述就比较好，如果在报告后增加一个附件，对此作出说明就更好了。

　　报告只列举了部分约束性指标完成的情况，不够全面

　　刘政奎委员对报告提出几点建议：第一，在报告2015年环境质量状况时，对比的年份要尽量统一起来。

　　比如有些指标是与2013年相比，有些是与2010年相比，有些是与2014年相比，而有些指标又是2000年至2010年变化调查评估结果，建议今后报告时尽量统一口径，这样才能看出2015年环境质量的实际状况及一年来和“十二五”期间的工作成效。

　　第二，在报告2015年环境保护目标完成情况时，只列举了部分约束指标完成情况，不够全面。

　　比如《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定的环境约束性指标还包括：全国地级以上城市空气质量达到二级以上的比例达到80%，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，单位GDP二氧化碳排放降低17%等。2015年政府工作报告确定的环境目标还包括二氧化碳排放的强度要降低3.1%以上。

　　这些约束性指标是否也都完成，报告并没有提供具体的数据。

　　第三，对当前环保工作存在的问题，报告提到了环保责任不落实、执法监管不严、基层能力不足等三个方面。总体感到分析还不够全面、透彻，没有很好地回应社会关切，希望明年向常委会报告工作时在这三个方面有所改善。

　　建议进一步统筹城市和农村环境保护工作

　　车光铁委员对下一步工作提出三点建议。

　　第一，建议进一步统筹推进国家重点生态功能区建设。这对增强区域生态功能、保障生态安全、促进经济社会可持续发展具有非常重要的意义和作用。

　　从目前重点生态功能区建设的情况看，由于地域差异、条件差别，功能区建设的进展、发挥的作用不尽相同，应通过科学的指标体系，合理的考核机制，保障重点生态功能区的长远效益。建议在进一步完善生态补偿机制的基础上，对国家重点生态功能区适当采取差异性考核评价机制，进一步转变和树立科学的政绩和发展导向，明确划定环保目标、责任的红线和底线，为全面实现国家重点生态功能区建设目标提供科学依据，推动过去以资源开发利用为主的国家重点生态功能区域，实现绿色转型升级和科学持续发展。

　　第二，建议进一步统筹城市和农村环境保护工作。目前城市特别是大城市，既是环境污染的制造者，也是受害者。但不容忽视的是农村在受城市造成环境污染影响的同时，由于农村生产、建设和开发造成的污染也在危害着城市的环境。需要全面加强城镇和农村环保基础设施建设，不断提高城镇和农村居民的环境保护意识。

　　同时，重点围绕城镇和农村生态文明建设，进一步完善和强化环保公共服务体系，推动环保公益性事业发展。

　　第三，进一步强化基层环保监管工作。党的十八届五中全会确定了实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，对进一步提高环境保护能力，推动区域联防联治，强化环保制度落实，具有明显的推动和保障作用。

　　目前基层由于监管力量不足，职能交叉等因素影响，造成地区工作不平衡，压力传导不够，层级衰减突出。而且环境治理牵涉面广，无论是空气还是水污染问题，往往都是跨区域、跨流域的，需要多地联手协调。现行按行政区划设置的环保监督体制难以统筹解决这些问题。

　　建议进一步拓宽联动和资源整合的理念思路，探索推行基层部门联合执法模式，将城乡建设、农业生产、应急管理、公共安全、环境整治等相关部门资源进行充分整合利用，实现城乡环境网络化管理，切实增强基层环境执法和监管的实效性。

　　防治土壤污染的力度有待加强

　　杜黎明委员说，最近，媒体曝光了常州外国语学校周边土壤污染问题，再次暴露出土壤污染的危害性。虽然报告对土壤污染防治进行了介绍，但是仍然感到还有许多问题值得研究。

　　第一，关于统计的标准和口径是否准确。报告中提到“全国土壤总的点位超标率为16.1%”。用点位测量值代表全国土壤总的污染程度是否科学?能不能全面反映当前我国土壤污染的总体情况。

　　第二，关于防治土壤污染的力度有待加强。报告介绍了“稳步推进土壤污染防治”情况，没有一项是已经完成或者全面推进实施的。从这个角度是不是可以看出还没有全面开展大规模的土壤污染防治，这方面工作十分紧迫，需要加强。

　　第三，防治土壤污染的经费有待增加。报告中“重金属污染防治专项资金37亿元”，与此同时，提到大气污染防治专项资金106亿，水污染防治专项资金121.5亿元，仅就这个口径来比，土壤污染防治的专项经费仅为大气的35%和水的30%。而实际上土壤污染治理难度远大于大气和水污染治理。目前，资金保障方面差距这么大，要想把工作做好，怎么可能?建议加大财政保障力度。

　　吕祖善委员说，在实施“三大战役”中要更加重视土壤污染问题。报告中提到耕地土壤点位超标率为19.4%，可能实际状况还要严重。土壤污染的降解难度极其大，代价极其昂贵。所以，当前必须加大力度制定统一的、明确的土壤污染的普查标准和普查范围。因为现在土壤污染不光是耕地，城市建设用地污染也有。

　　吕祖善认为这项工作要高度关注，当前重点是开展普查，要定时间表，不光要普查耕地，还包括原有城市的边缘地区耕地，原来是工业园区改为住宅区的也要查。只有普查后才能研究治理方案，所以第一步还是要把底摸清楚。

　　要在科学保护、科学防治上下功夫

　　罗清泉委员就环保工作讲了几点建议。

　　第一，进一步加强基础工作。虽然这些年环保工作有了很大进步，但基础还是比较薄弱的。

　　比如对于土壤环境状况，陈吉宁部长列出的一组数据是前几年土壤污染调查的结果。这组数据大致反映了我国土壤环境污染的状况，但还不是很准确。问题在于调查点位设置的密度不够。我们的点位设置是10×10公里或8×8公里一个网格，这样的调查无法准确反映土壤污染状况。

　　陈吉宁部长在报告中提出“启动土壤详查”，是解决这一问题的有效措施，要加快实施。

　　又比如环境质量、污染防治的标准还不够完善。像水环境质量，我们的标准是Ⅰ类水、Ⅱ类水、Ⅲ类水等等，这一标准与污染防治的标准衔接不够。现有污水处理设施不少采用二级标准，处理后排放是达标了，但排出来的水仍然达不到Ⅳ类水的标准。这说明标准还需进一步完善。

　　第二，进一步强化科技支撑。依靠科技解决环保问题，是我们过去工作成功的经验。要在科学保护、科学防治上下功夫。

　　要科学分析污染的成因，包括对雾霾成因的分析，这方面全国还有很多地方没做，中国这么大，雾霾成因很复杂，各地情况千差万别，不弄清原因，怎么防治?

　　同时，还要通过政策扶持、资金投入，加大对环保重大科技专项的支持力度，加大对环保产业创新发展的支持力度，加快推广环保的新技术、新材料、新装备、新产品，这方面我们的差距还是比较大的，但差距就是空间。这既是加强环境保护的有效措施，对调整产业结构、促进绿色发展也有重要意义。

　　要重视湿地、海岸线减少对生态系统平衡的影响

　　严以新委员说，报告中2015年完成全国生态环境10年(2000~2010年)评估结果当中，中国的自然海岸线长度减少了10.5%，我们有1.8万公里海岸线，按照这个数字推算，将近减少了2000公里的海岸线，难以想象。海岸带自然湿地减少了14.9%，这个数据是非常巨大的，以前我们更多地关注空气、水和土壤方面的问题，湿地是地球的肾，大规模湿地、海岸线减少会影响生态系统的平衡。

　　报告中讲到86.6%的地下水型饮用水水源地达标，今年早些时候，水利部公布了地下水动态月报，提到2015年对分布松辽平原、山西和西北地区盆地和平原、黄淮海平原、江汉平原2103眼水井监测中，不适合人饮用的四类水占32.9%，五类水占47.3%，相加就是80%。两个数据的引用不同，社会的反映也就不同，我们公布数据要有科学性，以免引起不必要的恐慌。

　　此外，地表水水质稳中趋好，但近八成劣五类水集中在海河、辽河、淮河和黄河流域，海河和辽河流域主要支流劣五类水断面比例分别为44%和33.3%。对这些劣五类水、五类水比较集中的地区要加大关注的力度。

　　丁仲礼委员说，报告讲到湖泊的富营养化问题没有明显改善。说实话，这些湖泊以前可能已经投了很多钱，但富营养化还是严重。报告没有讲原因，我个人认为治理思路要变一变，湖泊的终端水体治理要转到源头治理。如果不在湖泊的支流治理上下功夫，光在湖泊内部下功夫是解决不了问题的。

　　董中原委员说，建议对所开展的工作、实施的举措、在环境方面投入的财政资金总量与环境保护实际效果结合在一起，将重点区域的环境保护、治理措施和对地方国民经济发展的作用、影响，将重点区域的环境保护工作、治理措施和对地方国民经济发展的实际推动成效结合在一起分析说明。理由是：这样可以更好地对环境保护工作的绩效和代价作出准确判断。