浅析经济法视野下房地产经济的宏观调控
24.09.2014 13:19
本文来源: 信息网
[摘要] 政府对房地产经济的宏观调控主要依靠政府为行为主体，对房地产行业本身以及行业内部经济运行所进行的必要宏观调节和控制，以发挥房地产经济在国民经济中的正向拉动作用，保证其合理合规、健康可持续的发展。政府通过经济法手段对房地产经济进行宏观调控的理论依据主要体现在以下两个方面：房地产经济宏观调控法制化路径的必要性；经济法价值理念的契合。我们应在明确调控方向、目标和重点的基础上，根据房地产经济现实发展需要制定既具有科学性，又符合客观实际，并逐步完善的房地产经济宏观调控体系。
（中经评论·北京） 一、经济法调控房地产经济的依据政府对房地产经济的宏观调控主要依靠政府为行为主体，透过行业相关经济法律并辅之以计划与行政的措施机制，对房地产行业本身以及行业内部经济运行所进行的必要宏观调节和控制，以发挥房地产经济在国民经济中的正向拉动作用，保证其合理合规、健康可持续的发展。政府通过经济法手段对房地产经济进行宏观调控的理论依据主要体现在以下两个方面：
1.房地产经济宏观调控法制化路径的必要性
经济法是一门调整需要由公权力干预经济关系的独立法律，即凭借法制路径实现社会与经济的双重效益，其目标包含“社会经济稳定增长、结构协调”等各类经济总量与宏观指标。当前我国国民经济正处于高速发展向平稳发展转型过度的新阶段，房地产各市场载体竞相追逐利润最大化，加之市场信息不对称进一步诱使房地产市场经济法律关系混乱，这一系列问题严重影响了房地产行业乃至整个宏观经济体的健康发展。在市场经济与法治社会共建的今天，针对房地产经济运行的脉搏进行把脉已势在必行，而要进行宏观调控就需要以法律为依据，其中最为重要也是最切合实际的依据无疑是经济法，经济法作为国家宏观调控政策的法律，为上层政策思想的贯彻落实提供了法律程式与现实依据，是房地产市场宏观调控法制化的必需。
2.经济法价值理念的契合
利益冲突是法律的产生之源，所有的法律都是为了社会利益目的而产生。经济法的产生亦如此，为协调市场各类经济关系主体而产生，其价值理念强调要通过增进社会整体经济利益来带动社会成员个体利益的增进，利益保障的关键在于社会整体利益及利益的可持续。我国房地产宏观调控的目标是要实现房地产业平稳健康发展，其追求的也是一种社会整体利益。再者，在房地产调控过程中，不论是政府出台的政策还是房地产公司对暴利的追逐，由于缺乏经验、目光短缺，极易打破均衡市场原有的经济秩序进而导致各利益主体之间难以持久良性的发展，针对以上现实就有必要适时借助经济法可持续发展的理念来思考、分析房地产领域所衍生储的一系列问题，并提供针对性强且切实有效的解决路径。可见，房地产宏观调控与经济法在维护社会整体利益与可持续发展的价值理念上是一脉相承的，基于以上理念我们有必要且应当运用经济法的基本理论来深入剖析房地产经济宏观调控中所存在的诸多问题。
二、现阶段我国房地产经济宏观调控存在的缺陷
我国政府为解决房地产市场失灵，已陆续出台了一系列宏观调控的政策、措施，但其中一些关键性问题并未得到有效解决，房地产宏观调控收效不够明显且存在许多历史遗留问题。
1.房地产调控政策与法律法规的冲突与混乱
宏观调控的合法性是宏观调控政策的价值追求，但是当下调控政策与法律法规的冲突与混乱则是宏观调控运行的现实写照。首先，建设部、发展改革委员会等部门联合于2006年下发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中的不少规范条文与现阶段的法律法规相悖。比如其中有规定说商业银行不得接受空置三年以上的商品房作为贷款抵押物，这不仅从某种程度上否定了高层级的法律规范赋予商业银行的自主经营权，同时也在一定程度上构成了对担保法的挑衅。其次，陆续出台的宏观调控政策在内容上违反《行政处罚法》、《土地管理法》、《房地产管理法》等强制性法律规范达几十处之多，且调控政策内容存在一些模糊不清的口语化表达，欠缺法律应有的确定性和严谨性，在法律责任上很难界定。此外，历史数据显示国务院多次发文说调整房地产的交易营业税，对比发现新旧规范之间也存在不少抵触，房地产金融调控主体对课税要素的频繁修改，不仅降低了行业金融决策的权威性，也削弱了纳税人对所纳事项的合理预期，大大折损了政府金融调控中的实际绩效。
2.房地产决策的效力层次性不强
首先，在房地产税收调控法律上，目前我国的不少税种均以“暂行条例”的行政法规形式出现，其性质在本质上要比正常法律低一个位阶。回到问题点，不难发现房地产金融调控措施也大多以“通知”、“意见”等口吻出现，立法层次与效力层级不够突出，而且还缺乏针对商业银行违规处罚及责任承担的专项规定。其次，我国分模块的管理体制，使房地产内部调控机制普遍存在权责不清、相互推诿等问题。在贯彻落实各级政府和各部委的决策时，“上有决策、下有对策”的现象普遍存在，不少房地产调控政策在实际执行的过程中也往往成了一纸空文，难以付诸实施，更别说取得实际成效。最后，我国房地产经济的发育还不够成熟，缺乏战略抉择导向及理论指导规范，部分法律法规的出头过于仓促应付，没有经过严谨的实践论证，尤其表现在价格管理方面的规范性文件上，其法律效应、适用层面、严谨性、权威性等或多或少均存在一定的社会质疑，且文件来源不一，颁布部门各不相同，受职权限制或出于行业利益考虑，难以协调平衡各方利益，文件的执行效率不高。
3.政府决策的严重倾向性
在房地产开发领域，土地财政极容易成为地方财政收入的主要突破口和地方GDP的重要拉动杠杆，具体在执行中央政策上，“上有政策，下有对策”，所作出的地方决策往往不是根据本地社会或市场需要，而是根据本地政府财政或GDP增长需要，具有严重的倾向性。房地产开发的土地、资金，甚至劳动力基本上非市场化，而建筑材料、商品房销售则完全市场化。影响房价的本质要素土地的价格完全由各级政府根据实际需要自由调控。政府为了使地方GDP数量快速上升而对土地进行完全的垄断，土地招标拍卖大多流为形势，不少则是以指定划拨、双方议价等非市场方式进行的。以上行为使得国内商品房基础定价缺乏统一的计算标准，基本只好由开发商来主导，炒高房价、过度投机等行为油然而生。公权力与开发商的联姻，造就了地方政府与地产开发商共同分配楼市财富的畸形局面，短期内虽然经济拉动作用显著，但长期不利于宏观经济的合理发展，给经济结构的优化配置埋下了隐患。
4.房地产宏观调控法律体系的不完善
首先在房地产税收调控法律体系方面，有很多不合理的地方，例如租、税、费在设计与征收方面都暴露了各自的问题，以税代租、以费代税、以税代费、税费倒挂等问题非常严重。众所周知我国境内的外资企业免缴城镇土地使用税，却要改缴土地使用费，这便是典型的税费并存现象。其次在房地产金融调控法律体系方面，我国目前尚未颁布有关规制房地产金融的法律规范，只有极少数商业银行出台了有关房屋抵押贷款的相关规定。同时，房地产金融业缺乏行之有效的科学运作体系，银行等金融机构的信贷审查制度和信息披露制度不够健全。再次关于房地产土地调控的法律体系，我国房地产业现实中存在有“灰色土地”，开发商容易打“擦边球”。例如按照规定商业、娱乐等经营性用地中适用招标、拍卖、挂牌的方式出让，而该用途以外的其他土地在特定情况下也允许复制该类模式，这种单一的土地供应设计模式，使某些地方政府和不法房地产商有空可钻。与此同时，不规范的土地交易、不充分的信息披露和监督制度的存在也导致了房地产经济中的一系列问题。例如，开发商与某些政府官员勾结共同经营土地，由此出现政府官员的“寻租”问题。
三、经济法视野下我国房地产经济宏观调控路径
我国房地产经济尚未步入良性发展的轨道，为保证政府在地产经济中的理性行为，我们应在明确调控方向、目标和重点的基础上，根据房地产经济现实发展需要制定既具有科学性，又符合客观实际，并逐步完善的房地产经济宏观调控体系。
1.提高房地产立法的法律位阶
我国《立法法》明文规定，“财政、税收、海关、金融等基本制度”只能以一般法律的形式规定，否定了以行政法规、地方性法规、规章等渠道规定的合法性。显然，各级政府不得以行政法规的形式对以上基本制度做出规定，而法院判决、部门规章等更是不得越雷池半步。法律对基本制度的规定应当是占主导地位的，而行政法规、地方性法规、规章等，不过是对法律的细化或说明，仅占辅助的或次要的地位。行政法规、地方性法规都不能脱离法律规定的范畴。首先，提高立法的位阶，统一由全国人大及其常委会颁布施行。就拿房地产调控税收来说，目前大多数宏观调控税种依旧停留在“暂行条例”阶段，立法层次低，亟待转型成法律形态的正式规范。其次，明确实施细则的制定权限，即授权省一级人大制定税法的具体细则，从省际实际出发，一定程度赋予地方政府拓展新税种的立法权。由此，在发挥地方房地产调控积极性的同时，更好地确保宏观调控立法的合理性、权威性及可操作性。
2.建立健全房地产宏观调控法律法规
（1）建立金融调控的法律法规
我国尚未建立一套完整的房地产金融法律体系，已出台的《基金管理法》、《担保法》、《证券法》虽然在一定程度上催化了房地产宏观调控法治的健全，但由于它们在具体领域的实际针对性较差，内部一致性不够，因此我国应加强房地产金融法律体系的建设。首先，国家相关立法机关应出台高效力的金融调控法律来实施统一规范，打造房地产金融的有效平台。其次，以法治为依托完善制度建设。切实做好住房储蓄管理、住房融资的税收管理、公积金管理、低收入者的住房补贴等房地产金融活动相关制度，实现房地产金融市场的高效率运作。再次，打通新的融资渠道，推出更多与之匹配的金融服务，使资本运作渠道多样化，降低经营成本。最后，要确立房地产信贷的合法地位，建立科学有效的风险保障机制。作为房地产投资者，仅有投资动机是不够的，还需要雄厚的资金支持，而银行的主要资产就是信贷资产，如果失去银行的支持，房价的上涨趋势就会失去源源不断的动力。所以，确立房地产信贷的合法地位，是保障房地产市场健康发展必备条件之一。
（2）完善税收调控法治体系
税收作为国家宏观调控的重要手段，有着社会财富再分配、财政资金筹措等重要功能。因此，我们要尽快完善税收调控法律体系，发挥国家对房地产经济的引导作用。通过对房产税设置分段函数，高征低补，以合理调配市场资源的自由流通。一方面增加了资本的流动性和土地供给的有效性，另一方面也抑制了高房价背后的囤房行为。具体来说，第一，统筹落实原有税种与新税间的转化工作。期限内，将原本规定一笔缴纳的房地产税款，改为在房地产保有环节分期缴纳，切实减轻工薪阶层在购房交易环节中的税收负担，吸引潜在消费者。其次，在缴纳序位上，将原来需要在购买环节缴纳的税款推迟到房地产保有环节缴纳，从而让地方政府在土地审批环节和土地开发环节财政不至于过度吃紧，防止“拆东墙补西强”的粗放行为方式。
（3）完善土地调控法律法规的建设性探索
在地产经济中，政府的职权范围往往过于宽广，“手”伸得太长，常常过度干预房地产经济活动。因此，以法律条文为准则，进一步明确政府在房地产宏观土地调控中的职能范围和角色定位，改善行政权力过度膨胀的问题显得十分必要。首先，转变国有土地供应方式，在土地审批环节上推陈出新，注重综合考量，并规定土地价格的上限标准，防止地方政府过度追求经济增长而与开发商缔联，通过私下协调及非法手段操纵土地出让，哄抬地价。其次，建立法制化的地价调控体系，设立公示地价制度，明确房产价格与土地使用权租用价格两者的设定标准，完善房地产土地监督管理体系。最后，统一土地储备立法，通过统一土地储备立法实现土地“前期开发、整理、储存环节”的程序化和法治化，真正意义上将土地储备制度的运作推向正轨，建立有效的权力运行约束机制。
3.明确宏观调控权限，提高房地产宏观调控法律实效
先前出台的一系列房地产经济宏观调控措施均收效不大，其中很重要的一个原因就是政府内部权责不分，因此我们着眼于中央政府与地方政府、地方政府各部门间的实际权限，形成有效的监督评价机制，从根本上实现房地产宏观调控的法治化。具体措施如下：首先，在中央政府与地方政府的权限划分问题上，要建立对央行增加功能性监管房地产经济权限的授权制度，在特殊情况下，可以授权央行对部分地方房地产金融市场的直接监管权，形成有效的制约机制和良性的竞争机制。对部分地区特殊情形的差别化处理，有利于弥补中央监管的空白。其次，在地方政府与内部部门的权限划分上，地方政府一旦授权内部部门对房地产经济进行某方面调控，就不应在过多干预部门行动，只是进行适当性的建议和必要的监督。再次在政府部门间的权限划分问题上，明确央行与银监会在信贷政策中的职责划分，也要明确政府内部各部门之间各自的权限职责。同时，为加强各级政府、各部门及其主要领导人对经济实施有效的、常规的调控，也必须明确他们宏观调控失职的法律责任。最后有必要将一些有效政策法制化，落实地产信贷政策的宏观自主调控权，以法律的形式明确规定政策磋商与制定过程中的权限与程序。
（《金融经济》，云南大学法学院，云南大学经济学院，杨倩，尤海星，谢昆谕）
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