新常态下发挥审计保障和监督作用的思考

认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济社会发展的主要逻辑，面对新形势、新任务、新要求，审计部门必须明确处在一个什么样的时代，中心任务是什么，应该发挥什么样的作用，还有哪些地方需要改进，进而明确目标，转变审计思路、创新审计方式，以适应新常态，本文就在新常态下如何发挥审计保障和监督作用进行探讨。

一、当前审计工作面临的形势和环境

（一）认清形势，增强审计工作适应新常态的积极性和主动性

当前，我国经济在持续三十多年高速增长后，正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，增长速度从高速转向中高速，发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，发展动力从传统增长点转向新的增长点。经济发展新常态是对发展路径的新探索，要以提高经济发展质量和效益为中心，大力推动经济结构战略性调整，更加注重满足人民群众需要，更加注重市场和消费心理分析，更加注重引导社会预期，更加注重加强产权和知识产权保护，更加注重发挥企业家才能，更加注重加强教育和提升人力资本素质，更加注重建设生态文明，更加注重科技进步和全面创新。

做好新时期的审计工作，审计机关必须充分认识新常态、适应新常态，不断增强审计工作的主动性和适应性。应充分认识到依法履行审计职责，推动中央宏观政策措施落实、促进提高经济发展质量和效益的任务更加艰巨；推动全面创新、促进转方式调结构的任务更加艰巨；维护人民群众根本利益、促进社会和谐稳定的任务更加艰巨；维护国家经济安全、促进防范和化解风险的任务更加艰巨；推动环境保护和资源能源节约利用、促进生态文明建设的任务更加艰巨；推动完善体制机制、促进全面深化改革的任务更加艰巨；推动反腐倡廉建设、促进依法治国的任务更加艰巨。

      （二）明确定位，深刻理解审计的基石和重要保障作用

一是党的十八届四中全会进一步明确了审计监督是党和国家监督体系的组成部分，强调要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强监督合力和实效。《国务院关于加强审计工作的意见》指出，要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，强化审计的监督作用，进一步明确了审计的定位和职能作用。各级审计机关应深刻认识到，国家审计作为党和国家监督体系的组成部分，具有预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，通过对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况的审计监督，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题和体制机制性障碍，认真分析原因并提出切实可行的审计建议，推动及时有效解决。国家审计是提升国家治理能力的重要力量，是实现国家治理现代化的基石和重要保障。二是2015年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》、《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》、《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》3个配套文件，对完善审计制度作出了重大部署，为审计事业发展指明了方向。《框架意见》及配套文件着眼于协调推进“四个全面”战略布局，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权等重大问题作出部署，对进一步明确国家审计的定位，增强了审计的独立性、权威性。完善审计制度的目的是保障依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设，进而促进国家治理的完善。审计机关应深刻认识肩负的责任和使命，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，完善与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度。

二、新形势下影响审计作用发挥的局限

面对新常态，审计机关还存在着一些差距和不足，主要是思想观念不适应，如有的审计人员对审计本质的认识不深刻，仍停留在单纯的事后“查账”层面，站位不高，视野不宽；能力素质不适应，工作思路还是老套路、思维方式还是老框框、审计方法落后，特别是国家政策措施落实跟踪审计、经济责任审计、自然资源资产离任审计等涉及方方面面，知识结构和业务能力还有差距；审计管理不适应，面对审计监督全覆盖的要求，审计任务重与力量不足的矛盾更为突出，上级审计机关对下级审计机关的领导方式还有待改进，审计计划、资源整合、组织实施、内部管理等都需要完善；制度保障不适应，一些审计法规制度滞后，亟待建立完善；技术方法不适应，审计信息化建设和数字化审计方法的推广应用力度还需进一步加大；干部作风不适应，依法审计、文明审计、廉洁审计还存在差距。这些问题是制约审计更好发挥作用的症结所在，既是差距，也是潜力。

刘家义审计长指出，“新常态下，审计能不能有新作为，关键在于能不能迅速适应和转变思维方式......如果审计人员的理念、思路和方法不对，不仅会把审计工作带进死胡同，更可怕的是可能影响审计对象去创新、去发展，不利于改革发展。”破解这些难题，既是各级审计机关今后工作的重点，也是努力的目标，只有积极主动作为，才能推动审计工作不断迈上新台阶。

三、充分发挥审计保障和监督作用的途径

（一）坚持创新驱动，适应新形势新任务新要求

“十三五”时期，我国要在战胜诸多困难和挑战的基础上，实现全面建成小康社会的宏伟目标，经济社会发展任务异常艰巨繁重。在这样一个关键时期，审计机关围绕党和国家工作中心，积极有效地履行审计监督职责，更加充分地发挥审计作用，根本在于创新。审计机关适应新形势新要求，必须把创新作为更好履职的动力源泉。党的十八届五中全会提出，要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成引领经济发展新常态的体制机制，确保如期全面建成小康社会；中央经济工作会议提出，要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，适应经济发展新常态，推进供给侧结构性改革，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。审计机关要创新审计理念，把握“十三五”时期经济社会发展的新特点新要求，既要坚持依法依规加强审计监督，坚持问题导向，查深查实查透；也要坚持实事求是地客观看待问题，注重保护改革发展中的新生事物，把最终落脚点放在推动完善国家治理上、放在推动改革发展上。创新审计理念，要把握好“十三五”时期审计工作的目标任务，既要有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖，也要深刻认识到，全覆盖不仅是对审计职责范围的要求，更是审计理念思路的创新；不仅要实现审计对象的全覆盖，更要讲求审计作用的全覆盖。这些都是新时期审计工作的新常态，也是审计人员更好履职尽责的前提和保障。

（二）完善组织管理模式，发挥整体合力

按照党的十八届四中全会和《框架意见》的要求，应强化上级审计机关对下级审计机关的领导，增强审计监督的独立性和整体性。一是加强组织领导。上级审计机关要加强对下级审计机关队伍建设和业务工作的领导，积极研究制定省级相关管理办法。要增强组织观念，审计项目计划要报上级审计机关备案或批准，重大审计结果、重大问题线索、重大事项要及时向上级审计机关报告。二是加强计划统筹，摸清审计对象底数，确定不同审计对象的审计频次和组织管理模式，科学编制中长期审计项目计划和年度项目计划。三是加强资源整合。牢固树立全国审计“一盘棋”理念，积极推进“大兵团”作战、多专业融合、多方式结合的审计组织方式，加强统一组织领导，统筹整合审计资源，建立常态化沟通协作机制，充分发挥内部审计及社会审计的作用，真正形成工作合力和完整的监督条链。四是坚持横向融合。加大各专业审计的统筹结合力度，在计划安排、审计重点、力量调配等方面，把财政、经济责任、资源环境、金融、企业等专业审计相互衔接，探索一次进点、协同审计、成果共用、分别报告等组织方式，加强各专业人员的协作，发挥各自优势，提高审计效率。五是实现“六大转变”，即实现由单点离散审计向多点联动审计转变、由局部审计向全覆盖审计转变、由静态审计向静态与动态审计相结合转变、由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变，才能够实现全覆盖，才能够实现有成效、有水平、高层次的全覆盖。

（三）强化队伍建设，打造审计铁军

新的历史使命赋予审计机关更多的责任，对审计人员提出了更高的要求，因此打造一支素质高、业务精、作风优、能打硬仗的“审计铁军”，要锻造优良的政治品质，锤炼精湛的业务本领，打造过硬的纪律作风。一是持续改进工作作风，建设勇于担当、甘于奉献的审计队伍。作风建设永远在路上，只有进行时、没有完成时。要形成自觉践行“三严三实”的长效机制，持续不断地查找修身做人、用权律己、干事创业方面的不严不实问题，坚守“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观，做到依法审计、无私无畏、敢于碰硬、勇于担当。二是加大培训力度。各级审计机关应切实围绕服务审计，加强和改进培训工作，制定培训工作的发展思路，创新培训方式，加大新型培训技术应用，开发教学案例，举办多层次的提升审计人员查办案件线索能力培训班、主审人员培训班，通过完善审计职业教育培训体系，提升审计人员的职业胜任能力；通过多岗位锻炼和培养审计人员，拓展审计人员的视野，提升审计人员的实战能力。三是大力推进职业化建设。职业化是建设高素质审计队伍、全面提升审计能力的基础。“十三五”时期，需建立符合审计职业特点、分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，形成比较完善的职业化管理制度。要明确准入标准，完善审计人员选任机制；合理确定职务层级，建立审计人员分类管理制度和职务晋升机制；坚持权责一致，健全审计职业岗位责任追究机制和职业保障机制。

（四）强化审计质量控制，提高审计监督实效

审计质量是审计工作的生命线。没有质量，一切都无从谈起。一是要落实审计质量控制责任。审计质量控制是一项系统工程，需要全体审计人员共同参与，常抓不懈。各级审计机关和广大审计人员要严格按照审计法律法规和国家审计准则等规定，实行审计项目全过程、全员全面全方位的审计质量控制。审计工作各环节要各司其职，切实落实审计质量控制责任，进一步规范审计行为，真正做到该审计的事项必须全面审计、该报告的问题必须如实报告、该处理处罚的问题必须严格依法进行处理处罚，确保审计质量经得起历史和法律的检验。二是强化对审计质量的监督检查。各级审计机关要通过加强审计现场审核、审计报告审理和优秀审计项目评选等工作，强化对审计质量的监督检查，并把监督检查结果作为年度综合考核的重要内容。对于检查发现的各类审计质量问题和典型案例，要及时归纳汇总，定期通报，深刻分析原因，认真研究提出改进的意见和建议。同时，加大审计质量责任追究力度，对发现的严重审计质量问题，要坚决及时有效地追究相关责任人的责任。三是加强检查考核。上级审计机关应加强对下级审计机关领导班子、干部队伍的考核，同时加强对下级审计机关审计质量的监督检查，强化对下级审计机关履职尽责情况的考核，督促推动下级审计机关切实加强审计质量控制，提高审计质量。

（五）创新审计技术方法，积极运用大数据

推进以大数据为核心的审计信息化建设是实现审计全覆盖的必由之路，一是拓展大数据技术的运用，加快以“大数据”为核心的审计信息化建设，做到数据归集全、数据分析深、技术应用新。依托大数据分析平台，将财税、金融、企业等领域的业务、财务数据进行一体化融合，实施跨行业、跨领域的数据分析，努力实现国家审计从单点审计向多点审计过渡、从离散审计向连续审计过渡、从局部审计向整体审计过渡、从微观审计向宏观审计过渡、从部分审计向全覆盖审计过渡。二是推动上下内外“联起来”，推进上下级审计机关之间网络互联、审计机关与审计现场之间审计成果和信息共享机制，推进实时监控、动态监测的联网审计，提高审计成果利用水平和实现全覆盖。三是推动及时有效“用起来”，不仅要广泛运用数字化审计方式，归集数据、分析数据、查找疑点、综合提炼，为现场审计“升级”、“导航”，大幅提高审计的精准度和时效性；还要从宏观层面进行大数据关联分析，提高研判宏观经济发展趋势、感知经济社会运行风险、发现违纪违法问题线索的能力。

（六）推进审计理论建设，发挥审计理论的支撑和引领作用

审计理论研究是审计工作不可缺少的组成部分和重要基础。加强审计理论建设，要坚持正确方向，突出中国特色，立足于中国审计的历史和现状，加强总结和提炼，不断认识规律、运用规律，从而把握规律，实现理论升华；加强对国家战略、公共政策、宏观经济形势及审计监督对象和事项的研究，为更好发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用提供理论支撑；坚持贴近实践，服务实践，善于从实践中发现问题，到实践中寻找解决现实问题的办法；需要全体审计人员共同参与，营造良好的理论研究氛围，实现审计理论与审计实践相互融合、相互促进。