《生态文明体制改革总体方案》解读 地方环境监管执法如何优化？
《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《方案》)强调了环境监管执法在生态文明建设和改革中的重要地位，提出要“构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题”。
“十二五”收官之年，新常态下的环境监管执法正酝酿新的突破。在当前生态文明建设和体制改革的新形势下，生态环境治理体系和治理能力现代化这一重大课题，有必要也有条件首先在环境监管执法领域取得突破。优化地方环境监管执法，能够为我国生态文明建设和改革目标的实现提供重要的基础保障。
地方环境监管执法存在的问题
环境监管执法是环境管理的重要组成部分，是实现环境保护和生态文明建设目标的重要保障。而加强环境监管执法，提高环境监管执法水平，关键在于地方。地方人民政府和环保部门是环境保护工作的最前线，直接面对环境污染、应对环境问题，地方环境监管执法是环保工作的重中之重。随着我国未来环保工作的重心逐渐向县乡层面下移的趋势，地方环境监管执法发挥的作用将体现得更为明显。
近年来，全国各地明显加大了环境督察的频次，加大了环境问责的力度，强化了处罚措施，并创新环境监管形式，不断推动我国地方环境监管执法取得实质性的突破。尤其是今年新环保法实施以来，各地依法严厉打击违法违规行为，全力推进执法信息公开，高度重视执法策略，建立健全监督检查工作机制，全面加强环境执法队伍建设。全国各地7万多名环境监察人员以环境质量改善为根本目标，突出环境污染预防和风险防控，极大地推动了环境监管执法的战略转型，地方环境监管执法取得了初步成效。
然而，由于受到诸多因素的影响，环境监管执法仍没有得到有效的发挥。当前地方环境监管执法存在的问题主要表现在以下4方面。
依据不够充分，尺度难以把握。环境立法是环境监管执法的前提，但是目前仍未建立起完善的法律法规体系，未能赋予环境监管执法机构及人员明确且充分的权利。由于执法依据不够充分和执法尺度不易把握，有时会导致执法人员难以严格有效执法。为指导基层环保部门贯彻落实新环保法，环境保护部组织制定了4个配套办法，但全国各地存在差异性和特殊情况，在实际工作中一些地方难以准确把握执法，甚至与日常的监管执法工作产生冲突。这就严重影响了环境监管执法活动的展开，特别是一些地方对于环保执法加以干涉，在一定程度上不利于环境执法工作的开展。同时，由于执法权限不够，一些涉及环境要素的执法部门往往没有足够的权力及时制止违法行为，甚至引发个别暴力抗法事件。
部门缺乏统一协调和管理。环境保护工作是一个交叉领域，既需要地方不同部门之间的相互协调，也需要部门内部各单位的互相配合。环境监管执法工作涉及面较广，仅凭环保部门的监管工作很难取得显著效果。由于地方政府机构不同部门在负责开展环保相关工作时，未能明确分工或未能明确落实责任，各部门容易互相推卸责任，不易协调配合，影响了环境监管执法工作的有序进行，影响了执法工作的办事效率。尽管一些地方开始积极探索区域交叉执法、部门联动执法、上下级联动执法，如广东与周边5省区签署跨界河流水污染联防联控框架协议，山东组织6个重点流域区域签订环境执法联动协议等。但当前大部分地方环保部门仍与其他职能部门缺乏有效协调，特别是同法院、规划局、工商局、城管局等部门的联系和配合不足，没有充分发挥各部门联合监管、协同执法的作用。在地方环保部门内部，环境监管执法涉及到监测、监察、预警、应急、信息、评估、统计、科技、宣教等多个领域，但各业务部门之间的统一管理和协调还不到位。例如，从环境管理体制上说，环境监测属于技术支持保证系统，而环境监察属于监督执法系统，二者相互依存但又相互制约。环保部门内部的监察和监测部门在实际工作中往往没有根据二者的相互关系充分考虑其整体效能，经常造成两个机构在具体工作中配合不够，形成单打独斗的工作局面。
能力不足，人财物力投入不够。我国地方环境监管执法能力不足，在人力、财力、物力方面的投入仍非常有限，难以满足当前环境监管执法的需要。长期以来，地方环保部门监管执法人员严重不足，且因未列入行政执法序列而影响执法地位，与日益增加的污染源和严峻的监管执法形势难以匹配。同时，部分执法人员的业务素质和能力也比较低，责任心不强，甚至有些执法人员缺乏应有的职业道德，与当前的环境形势及所肩负的责任相比仍有较大差距，环境执法人员的执法水平有待进一步提高。而在一些地方环保部门，特别是贫困地区的基层环保部门，面临着运行经费严重不足的窘况。往往经费、车辆、着装都得不到保障，大大影响了环境监管执法工作的顺利开展。由于经费缺乏，取证的技术手段更是无法保障，缺少必要的交通工具和技术器材，很难及时、可靠地取得现场证据。许多环境违法案件的取证工作还停留在落后的文字取证阶段，很难适应现代环境行政执法的需要。环境污染的违法活动往往具有瞬时性的特点，落后的技术手段很难取得有效而确凿的证据，不能及时有效地进行处罚，严重影响环境执法的效果。
公众参与不足，监督不够到位。国家治理体系和治理能力现代化强调多元共治，尤其强调环境社会治理中公众的力量。公众参与在环境监管执法中发挥着重要作用。有效的公众参与，一方面，可发挥自身广泛性优势，对环境违法行为进行举报，弥补政府监管的缺陷;另一方面，可以制约环境行政机关的不作为和权力滥用，有效提升环境执法效果。然而，目前我国公众对环境执法的参与不足，对环保部门监管执法和企业违法行为的监督不够到位。主要原因包括：一是长期以来我国环境执法的主导思想将政府作为公共利益的唯一代表，忽视了公众的力量;二是相关法律制度的不完善，没有为公众参与环境执法提供合理合法的渠道和方式;三是公众整体的环境法律意识较低，专业性不足，参与环境执法的积极性不高，参与的广度和深度均不足。如何提高公众在环境监管执法中的参与度，保障在环境执法过程中公众的知情权，合理界定公众的参与范围，明确规定公众的参与方式，并制定相应的保障措施，让公众在环境监管执法中发挥实质性的作用，是当前环保工作中一个亟待解决的问题。
优化地方环境监管执法的建议
为了加快解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，推进环境质量的改善，当前迫切需要进一步优化地方环境监管执法，发挥其应有的作用和效果。为此，笔者提出如下建议。
第一，完善顶层设计，明确监管执法依据。要进一步完善顶层设计，解决监管执法依据不足的问题。顶层设计的首要任务是环境立法。要充分考虑地方的差异性和可行性，在国家和地方环境立法、出台规章制度的过程中，进行深入调查、论证和广泛的意见征集，确保法律法规制度能够落到实处，作为地方环境监管执法的有效依据，发挥应有的作用。尤其要加强和改善地方环境立法工作。在全面推进依法治国和新修订《立法法》的大背景下，要适应时代新形势的转变，结合地方环保工作的热点、难点，总结历史经验，找出现有法律法规的不足，不断补充和完善;逐步扩大地方环境立法的范围，提高地方环境立法工作的质量，为地方环境监管执法提供更加明确、全面、强有力的依据和保障。
第二，推进交叉联动，提高监管执法效率。环境监管执法往往会涉及到不同区域、不同部门之间的交叉联系和影响。一方面，应赋予地方环保部门更多的自主权和独立性，在环境监管执法过程中尽量少受地方利益和部门利益的影响，从而使得执法效果得到保障;另一方面，应建立区域间、部门间的合作和协调机制，切实推进区域交叉执法、部门联动执法、上下级联动执法，提高监管执法效率，防止出现扯皮等现象。
第三，加快能力建设，提高监管执法水平。环境问题的复杂性、专业性和技术性决定了对环境监管执法能力的较高要求，需要进一步加大对环境监管执法相关的资金、设备、人员等方面的投入，加快地方环境监管执法能力建设，逐步提高监管执法水平。应加大财政投入，确保充足的环境监管执法资金，建立完善的环境监管执法机构，配置先进高效的监管执法设备，建立一支训练有素的专业化环境监管执法队伍。新环保法已赋予了环境监察机构执法权，解除了困扰环境监察部门多年的尴尬，下一步应结合环境保护工作的需求积极探索和创新，加强地方环保部门自身监管执法能力建设。例如，可以进一步推动网络化管理实现监管全覆盖，推动省级环境监察机构升格，试点行政执法类公务员，与公安部门联合成立环境保卫警察总队、环境安全保卫总队、食品药品与环境犯罪侦查总队等监管执法队伍，对监管执法工作人员开展系统培训，不断提升履职专业水平。
第四，发挥公众力量，优化监管执法环境。在当前环境信息公开、环境治理多元化、公众环保意识和力量日益增强的形势下，充分调动并利用好公众的力量，不仅能够大大减轻环保部门监管执法的工作压力，还能够有效减轻环保部门与公众之间的舆论压力，优化监管执法的社会环境。引导公众参与环境监管执法的过程，能够更好地实现预防为主、防患于未然的监管执法理念，尽早发现可能出现环境违法的苗头，将环境违法控制在萌芽阶段。应大力推进阳光执法，地方环保部门要主动邀请人大代表、政协委员、环境公益组织、行业协会和环保志愿者参与监督环境执法。充分发挥媒体作用，变单一政府主导为多主体协同参与模式，努力构建政府部门和企业、社区公众、环境NGO、环境专家和媒体在环境治理中的合作伙伴关系，形成政府、企业、公众良性互动机制。健全环境立法、规划、重大政策和项目的听证制度，探索推行社区环境圆桌对话机制，建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制和平台，畅通公众环境权益诉求表达机制。加快环保社会信用体系建设，完善评价体系和考核指标，建立环保失信企业曝光平台，强化社会监督。
第五，加强考核评估，落实监管执法责任。加强对监管执法的考核评估，对地方环境监管执法部门建立有效监督机制，落实相应责任，能够有效提高环境监管执法的力度和效果。应构建一套系统、科学、规范的考核评估体系，对地方环境监管执法的过程和效果进行评估，将评估结果向社会公开并接受社会监督，这将有利于地方环境监管执法部门规范和改进执法行为，创新执法形式，全面优化监管执法。同时，应建立完备的环境责任追究体系，强制政府必须将责任落到实处，从司法监督(如环境行政诉讼)、内部监督(行政机关内部约束机制)和社会监督(信息公开和公众参与监督)各个方面加强对地方环境监管执法的监督，全面提高监管执法效率和效果。
作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心
