我区新型户籍管理制度如何建成 ——解读 《关于进一步推进我区户籍管理制度改革的实施意见》

　　9月30日，自治区人民政府公布了《关于进一步推进我区户籍管理制度改革的实施意见》。10月19日，就此次户籍制度改革将会对我区社会、经济发展带来的重大影响，记者采访了自治区公安厅治安总队人口管理支队支队长许泰志，对此进行解读。

　　 农民自愿进城，享受基本公共服务

　　记者：此次户籍制度改革，将为新疆的户籍管理带来哪些重大变化？

　　许泰志：我区户籍制度改革，一是要努力实现农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。二是结合我区实际，从加强社会管理的角度出发，增加了“解决无户籍人员落户并建立长效机制”的内容；从加强流动人口服务管理的角度出发，增加了“实行流动人口服务管理便民联系卡制度”等内容。三是结合了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中为切实保障农（牧）业转移人口合法权益，从完善农村（牧区）产权制度、扩大基本公共服务覆盖面、加强基本公共服务财力保障等方面提出了要求。

　　记者：此次户籍制度改革将以怎样的工作原则和方式推进？

　　许泰志：户籍制度改革是一项复杂的系统工程，面临的情况复杂、需要兼顾的因素多、统筹推进的难度大。我区城乡和区域发展差距较大，难以平衡；许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，难以剥离；各类群体发展愿望和利益诉求多元多样，难以协调。这些深层次矛盾决定了推进户籍制度改革的复杂性、艰巨性和长期性，必须立足当前、着眼长远，综合施策、协同攻坚。

　　对此，我区明确提出了推进户籍制度改革需要把握的四项原则：一是坚持积极稳妥、规范有序，不急躁、不冒进，一定要防止不切实际、一哄而上。二是坚持以人为本、尊重群众意愿，群众要不要进城、何时进城、进哪个城，都要让群众自己选择，坚决防止把农民“拉进城”“被落户”。三是坚持因地制宜、区别对待。就是要充分考虑当地经济社会发展水平和综合承载能力，以及提供基本公共服务的能力，由各地根据中央的总体要求和政策安排，因地制宜实施差别化落户政策，不分配指标，不层层加码，给地方留有空间。四是坚持统筹配套、提供基本保障。不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，加快实现基本公共服务均等化。

　　 享市民待遇，原有权益仍有保障

　　记者：建立城乡统一的户口登记制度，具有什么实际意义？

　　许泰志：此次户籍制度改革明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现了户籍制度的人口登记管理功能。这标志着城市人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。还要建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。

　　户口登记制度统一后，将不在以根据户口区分城里人和农村人，而是根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口和非农业人口。当然，由于城乡发展不平衡，居住在农村的居民与居住在城里的居民原先存在的待遇差别的消除，需要有一个过程，需要加快推进基本公共服务均等化、加快推进城乡一体化发展，还要加快推进农村土地确权、登记、颁证，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。

　　如何建立我区的城乡户口登记制度，在国家制定相关政策后，再在我区部署开展。

　　记者：《实施意见》提出保障农业转移人口合法权益，都是从哪些方面进行保障的？

　　许泰志：根据国务院《意见》精神，结合我区实际，《实施意见》在保障农业转移人口合法权益方面提出了三点要求：一是完善农村（牧区）产权制度。农村土地（草场、林地）不仅是农（牧）民的生产资料，还具有社会保障功能，加之普遍存在土地（草场、林地）升值预期，农（牧）民在转户时存在犹疑。因此，深化户籍制度改革需要土地（草场、林地）制度改革与之配套。首先，推动农（牧）民土地（草场、林地）承包经营权多样化流转，保证农（牧）民获得土地（草场、林地）流转收益。其次，保障农（牧）户宅基地用益物权，改革完善农村（牧区）宅基地制度，慎重稳妥推进农（牧）民住房财产权抵押、担保、转让。再次，建立农村（牧区）产权流转交易市场，推动农村（牧区）产权流转交易公开、公正、规范运行。二是扩大基本公共服务覆盖面。加强社会管理配套制度改革，进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐步将农（牧）业转移人口及其他常住人口纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。三是加强基本公共服务财力保障。要求各地要加大城镇基础设施和基本公共服务的配套财力保障，给予外来流动人口在就业、住房、教育、社保等方面的市民化待遇。

　　 全力保障民生，取消各种条件限制

　　记者：我区户籍制度改革与以往的户籍管理制度最大的区别在哪里？

　　许泰志：此次制定的各项政策既继承了2012年提出的户籍迁移政策，又加大了户籍制度改革的力度，既创新了人口管理，又结合我区实际，围绕关注民生，设计了三个方面十三条具体政策。

　　这里有“四个结合”：一是结合了2012年自治区人民政府办公厅《关于推进自治区户籍管理制度改革有关问题的通知》精神。这次自治区的《实施意见》与2012年文件相比，由“全面放宽”变为“全面放开”，同时，取消了落户的各种条件限制，提出了“放宽租赁房屋（含实际居住地）落户政策”等政策。二是结合了第二次中央新疆工作座谈会和自治区党委八届七次全委（扩大）会议精神。从惠及南疆和加快地方经济发展考虑，《实施意见》提出了“南疆实行更加宽松的落户政策”“推动实现各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”等政策。三是结合了国务院《意见》中为切实保障农（牧）业转移人口合法权益，从完善农村（牧区）产权制度、扩大基本公共服务覆盖面、加强基本公共服务财力保障等方面提出了要求。四是结合了自治区的实际，提出了“控制乌鲁木齐市和适度控制克拉玛依市的人口规模”“建立居住证制度”“解决无户籍人员落户并建立长效工作机制”“实行流动人口便民联系卡制度”“健全实有人口信息管理系统”等符合我区实际的政策。

　　记者：《实施意见》对“进一步落实和调整户籍管理政策”作出了具体规定，应当怎样理解？

　　许泰志：此次《实施意见》提出了以下户籍管理政策：一是全面放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。如：全面放开有合法稳定住所的人员；依法与用工单位签订劳动合同的技能型人员；依法与用人单位签订劳动合同的技校和职高毕业生；购买商品房、经济适用房、集资房、房改房、二手房等人员（对新购买商品房暂未取得房产证的，可凭购房合同和契税完税证办理落户）；因城市（城镇）建设承包土地（草场、林地）被征收、征用、完全失去土地（草场、林地）的农（牧）民的落户限制。同时，取消了一些条件限制。过去合法稳定职业是落户的前置条件，此次取消职业限制；取消大、中专毕业学生签订劳动合同的限制，是针对先落户后用工的重大突破，为人口自由流动创造了条件。取消了夫妻投靠、父母投靠子女和子女投靠父母限制，子女投靠父母落户，不再有未婚或未成年的限制。取消了投资经商人员投资额和交税年限的限制。此次《实施意见》中放宽了租赁（含实际居住地）的条件，连续居住满一年和参加社会保险满一年，随迁人员放宽为家庭成员以及共同生活的人员等，更具有操作性，更符合实际。同时在南疆实行更加宽松的落户政策。

　　 结合新疆实际，推行各项制度

　　记者：当前我区已实行的居住证制度和此次我区户籍制度改革推出的居住证制度有哪些区别，我区居住证制度将做哪些方面的调整？

　　许泰志：我区于2011年以167号主席令通过了以推行居住证为载体，加强流动人口服务与管理的《新疆维吾尔自治区流动人口服务管理办法》。从名词上看，我区实施的居住证与此次国务院《意见》中的建立居住证名称相同，但内涵有所不同。主要表现为：一是我区的居住证，主要用于流动人口登记管理；二是享有的社会公共服务权利不同，我区现有的居住证暂不享有社会公共服务等权利，而国务院《意见》提出在居住地申领居住证就可享有基本社会公共服务等权利，以连续居住年限和参加社会保险年限为条件，可梯次享有不同的社会公共服务等权利；三是时间上、区域上不同。我区规定离开常住户口所在地到其他县级行政区域居住的人员，居住一个月以上的办理居住证，期限分一年和两年，而国务院《意见》提出的是离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，办理居住证。

　　为贯彻好国务院《意见》，并结合我区实际，提出了实行居住证制度的框架：一是考虑我区的实际，不分区域，居住半年以上的流动人口应办理居住证，并有条件的享有社会公共服务。关于随行子女在当地参加中考和高考的资格，《实施意见》规定连续就学满四年、父母参加社会保险满三年的条件。二是针对我区流动人口服务管理工作实际，对居住半年以下的流动人口实行“流动人口服务管理登记证”制度。这样从总体上既保持了与全国的同步，又结合了我区实际。

　　记者：为什么要“实行流动人口便民联系卡制度”？

　　许泰志：我区从今年5月1日起实行流动人口便民联系卡制度。便民联系卡制度不仅是加强流动人口服务管理、实行居住证制度的一项措施之一，也是为一些无户籍人员外出提供服务或查验身份的一个措施。实行便民联系卡制度主要要落实以流入地为主，流出地配合，两头抓，双向管的工作机制。流入地要将便民联系卡作为租赁房屋、务工、务农的凭证之一积极提供服务，流出地要将便民联系卡列入村规民约和社区公民守则中，及时掌握流动人口的动态情况。

　 　南疆落户更宽松，两城市有所限制

　　记者：为什么专门提出要在“南疆实行更加宽松的落户政策”，同时提出“控制乌鲁木齐市和适度控制克拉玛依市的人口规模”？

　　许泰志：南疆实行更加宽松的落户政策。目前户籍管理制度改革的总体趋势是积极鼓励农村转移人口向小城市、小城镇转移，而我们结合新疆的实际情况，提出在南疆落户不受限制，放开在南疆的农村（牧区）落户，落户人员享受当地计划生育等公共服务与社会保障福利的政策，这样更加有利于贯彻中央关于惠及南疆各类政策的实施。

　　乌鲁木齐市现有人口规模达不到国务院《意见》中提到的控制类城市标准，但受公共资源、基础设施等因素制约，乌鲁木齐市人口规模的扩大应持审慎态度；克拉玛依市现有人口规模也达不到国务院《意见》中提到的控制类城市标准，但克拉玛依市是政企一体化的城市，围绕户籍相关社会福利等保障性措施较多，考虑到就业、社会保障等因素，应对克拉玛依市人口迁入适度控制。因此《实施意见》提出控制乌鲁木齐市的人口规模，适度控制克拉玛依市的人口规模。

　　记者：关于无户籍人员，《实施意见》有哪些具体规定？

　　许泰志：我区形成无户籍人员的原因是复杂的，其主要原因有：部分群众户籍意识淡薄，符合落户条件但出生未及时报户；违反计划生育政策（指超计划生育和非婚生育），因为担心被收取社会抚养费等而躲避落户；部分农村妇女在家中生育小孩，因无《出生医学证明》导致无法落户；历史遗留原因造成无户籍人员无法落户等。

　　此次户籍制度改革，我区针对无户籍人员落户问题，提出解决无户籍人员落户是加强社会服务管理，改善民生，加强基层政权建设的重要举措，规定了具体的落户政策。今后不得将无户籍人员落户与计划生育、新农合参保率、人均GDP、年终考核等工作相挂钩，并实现工作常态化。（本报记者 隋云雁）