底线不变 农地改革继续“增减挂钩”

经济观察报 记者 余寒  尽管还没等到通知文件，马洛并不担心，他觉得集体建设用地的流转指日可待。得出这样结论的原因是，湖南省益阳市的土地权属调查已经接近尾声，“等确权完成，把产权进行登记，政策一出来，集体建设用地可以流转了。”马洛说。

马洛的工作单位是湖南省益阳市国土局，他刚刚忙完益阳市城乡建设用地增减挂钩的布置工作，和研究农村问题的学者不同，马洛不太关心一块农村土地上究竟有几项权利，他更擅长于解决实际问题，“房子可以卖，宅基地要归还给集体，卖只能卖给集体经济组织内部，但租的话都可以”。提到这些的时候他并不知道益阳市已经成为农村土地三项改革的上报试点。

一位接近国土部人士透露称，湖南省的一个农村土地三项改革试点可能会落在益阳市。不过，这一说法未能得到国土资源部官方证实。

农村土地三项改革包括，征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。1月24日，中央财经领导小组办公室副主任韩俊公开表示，中央制定的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作指导意见已经下发，明确在全国范围内选择有基础、有条件的县级行政单位包括县级市来开展试点。

上述国土部人士透露，农村土地制度三项改革的试点意见已经下发至除港澳台外的31个省市自治区国土资源厅，并由各地上报试点，试点将从新型城镇化试点中选取。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，“此前农村土地改革的试点各地都在抢跑，出现不规范操作，现在中央的农村土地政策是在收紧，并且严格把控，就是不希望地方政府把农村土地都卖掉，导致农民无地可用。”

三条基本底线

马洛所在的益阳市正在进行农村土地权属调查，这是集体建设用地流转的第一步。而与以往农村土地改革试点有所不同的是，通过城乡建设用地增减挂钩换取地级利差满足财政需要的时代正在落幕。

不论是缩小征地范围、集体经营性建设用地入市，还是闲置宅基地退出，都有着三条基本底线：第一，不能改变土地所有制，即农民集体所有；第二，不能突破耕地红线；第三，不能损害农民的基本权益。

农村土地改革的三条底线最早由中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文提出，并在不同场合反复强调，为各地正在热力追捧的城乡建设用地增减挂钩套上“紧箍咒”。

城乡建设用地增减挂钩，即依据土地利用总体规划，将城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

城镇建设用地指标是城市建设发展的基础，对于严重依赖土地财政的地方政府来说，建设用地指标等于现金流。在中央严控用地指标的背景下，通过“增减挂钩”的方式增加土地指标的方式得到了各级地方政府的热烈拥护。自2006年国土部将山东、天津、江苏等五省列为首批城乡建设用地增减挂钩试点后，增减挂钩的方式迅速蔓延向全国各个省市。

事实上，对中国土地政策产生重大影响的“国发28号文”（2004年10月发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》），首次提到“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”时，初衷是为了优化土地利用结构，抑制城市开发区的无序膨胀。而在日后的实践中，“增减挂钩”却沦为纾解财政压力的工具。

1月10日，国土部对外发布的试点方案官方解读中，国土部部长姜大明只字未提“增减挂钩”政策，反而一再强调在农村土地改革问题上要“坚持问题导向和底线思维”，“按照守住底线、试点先行的原则平稳推进”。

曾任中央书记处农村政策研究室研究员的包永江告诉经济观察报，“不改变土地所有制，不改变土地的利用性质，意味着农村集体所有的土地不能变成某级政府的，或者某个开发商的，通过土地整治节约出来的土地多少用于复垦，多少留在农村集体的建设上，这些都需要符合土地规划，包括复垦指数在内的规划数据需经过上报批准的。不能损害农民利益，意味着包括农村土地在内的集体资产是属于农民的，经过产权量化、股份化之后，让农民真正觉得这是我的财产，才能够巩固集体经济。”

土地作为中国农村最重要的资源，给集体留点儿地成为农村产权制度改革的重要思路，在苏州，那些把建设用地指标留下的村庄，如今成为了发展农村经济的示范基地。1月24日，韩俊在第六届中国经济前瞻论坛上说，“对符合规划的集体经营性建设用地不再实施征收，农村集体建设用地可以直接进入一级市场”。

“增减挂钩”仍有必要

平衡缩小征地范围与集体经营性建设用地直接入市之间的利益关系，需要一套完整的土地流转收益分配方案，以确保国家、集体和个人之间合理分配土地增值收益。

事实上，农业部操刀的农村集体产权制度改革已经为此确立了基本思路，即将集体资产折股量化到集体经济组织，农民按照股份享受集体资产收益，具体工作分为三步：确员、确权赋能、还权于民。

而“增减挂钩”的指标控制尚不能退出舞台。

中国土地学会副理事长黄小虎认为，“集体建设用地进入市场不一定要经过指标置换，可以直接进入市场搞非农产业，”黄小虎说，“现在还在提增减挂钩，是因为现行制度没有根本改变的情况下，用这么一个变通的办法，如果改变了现行的土地制度，将来还要不要指标置换，我认为没必要了，大的趋势是指标管理要取消，但前提是进行规划控制，现在实际上规划并没有发挥多大作用”。“增减挂钩”政策所造成的地级利差仍然吸引着地方政府的目光，在没有摆脱地方政府对土地财政依赖的前提下，取消“增减挂钩”政策并不容易。不过，在农村土地改革的过渡阶段，城乡建设用地增减挂钩政策正回归初心。

姜大明在2015年全国国土资源大会提到，要创新政策完善机制，全面推进国土资源节约集约利用，“要在确保耕地数量不减少、质量有提高、群众权益不受损的前提下进一步拓展城乡建设用地增减挂钩试点”。“提出三不准是想要纠正城乡建设用地增减挂钩漏洞，现在后面跟着纪委督导组，我看有用，但也不可能马上就能统一起来，”包永江说，“三中全会和一号文件都提到确权问题，对宅基地确权、发证书，这一条如果尽快做到，对抑制这场“圈地运动”会有好处，这是以法律的形式肯定了农民的财产权。一方面确权，一方面试点，多少土地需要复垦，多少留下自用，多少能够进入土地一级市场，收益又如何分配，我们希望这些问题能够早点确定下来。”

地方国土部门的官员们对此轮农村土地三项改革以及三条底线的理解并不太一致。马洛认为，集体建设用地在完成产权登记后，政策一出来，就可以转让抵押了，而来自益阳市安化县国土局的消息是，“宅基地不是田，政策下来了肯定可以交易，房子卖了，土地使用权就转让了，土地还是集体土地。但目前为止我们还没有看到政策，应该快了。”

一致的是，他们都在期待政策文件的下发，和全国其他地区一样，等待着农村土地改革带来的新机会。

（文中马洛为化名）