《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》发布 “后果特别严重”量刑依然偏轻
《2015年中国“污染环境罪”案件调查报告》(以下简称《报告》)日前正式发布。《报告》以“中国裁判文书网”收录的所有“污染环境罪”一审判决书为研究对象，分析了2015年期间，全国各级人民法院审结的1322起污染环境犯罪案件。
那么，《报告》揭示了污染环境案发生的哪些规律?反映出我国环境司法的哪些现实问题?相应可以采取哪些对策办法?记者采访了相关专家。
1 追究力度大小与什么相关?
根据《报告》统计，截至2016年5月8日，“中国裁判文书网”上收录的各级人民法院在2015年1月1日~12月31日之间，判决或裁定的罪名为“污染环境罪”的一审判决书(裁定书)共计1322份，二审判决书(裁定书)共计220份。
那么，这个数据与实际情况是否完全吻合呢?
1322件少于实际审结总量
记者了解到，2015年浙江某公司因倾倒农药废液污染环境被罚款7500万元一案就未在此统计范围内。对此，中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇介绍说，虽然不能保证完全准确，“1322这个数字与实际判决案件的总量还是比较接近的。”
据最高人民法院研究室法官喻海松分析，2015年，全国各级人民法院受理污染环境犯罪案件1691件。由于部分2015年新收案件未能在当年内作出判决，还有部分法院虽然已经作出了判决，但未及时将判决书上传至“中国裁判文书网”。因此，《报告》所统计的案件审结数量要少于收案数量。鉴于《报告》统计的一审判决书超过了1300份，约占2015年收案数量的78%，且覆盖广阔，他认为，《报告》得出的有关数据仍然具有很强的代表性。
案件分布不均，浙江等地较为集中
来自北京师范大学法学院的《报告》执笔人严厚福介绍说，2015年污染环境犯罪案件在全国各省(自治区、直辖市)的分布极不均衡。他说，2015年浙江省一审审结污染环境罪案492起，超过全国总数量的三分之一，处于领先位置。河北省一审审结污染环境罪案263起，山东省一审审结164起。这3个省份判决、裁定的案件数量之和约占全国的七成。
“新疆、西藏、青海、内蒙古、吉林、海南、北京等7个省(区、市)的一审审结案件数量为0。”对此，严厚福认为，可能是有些污染环境犯罪案件的判决书没有上传到“中国裁判文书网”。比如，有公开报道显示，海南省2015年至少审结了一起污染环境罪案。
2013年《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》明确了14种环境污染刑事犯罪类型，此后，各级环保部门、公安机关、检察机关和法院对涉嫌“污染环境罪”行为人的追究力度明显加强，案件数量显著上升。新环保法实施后，污染环境犯罪案件数量更呈“井喷”之势。
“一般来说经济比较发达的地区、地方领导对环境保护比较重视的地区，污染环境犯罪案件的数量相对更多。案件数量极少的省(区、市)，要么是经济比较落后的中西部或东北部省份，要么是污染企业数量较少的省(区、市)，如北京等地。”严厚福说。
《报告》认为，有的省份对环境污染的管控非常严格，有的省份则较为宽松，因此可能会出现“污染转移”的现象。
2 犯罪主体中，自然人为何多于单位?
根据《刑法》规定，污染环境罪的犯罪主体既可以是自然人，也可以是单位。在一般公众看来，污染主要是由企业造成的，因此，污染环境罪应当以单位犯罪为主。
然而，根据统计，2015年全国各级人民法院审结的1322起污染环境犯罪案件中，多达1250起(占94.55%)都是自然人犯罪，涉及单位犯罪的只有72起(占5.45%)。其中，有71起案件的犯罪主体既包括自然人也有单位，唯独有一起案件的犯罪主体只是单位。
对小企业追究环境刑事责任较为困难
《报告》显示，在环境行政处罚案中，绝大多数的处罚对象都是单位。但在追究刑事责任时，绝大多数的处罚对象都是自然人。在我国，环境行政责任与环境刑事责任的主要区别在于损害后果的不同，而责任主体应该是一样的，出现这种情况似乎有些“反常”。
对此，《报告》也进行了分析。一种可能的解释是，实践中，大多数污染环境罪的犯罪主体都是小作坊(电镀、皮革、冶炼、酸洗等)，这种小作坊根本没有工商执照，打一枪换一个地方，谈不上是单位，只能作为自然人犯罪来处理。
“这跟环境行政处罚主要针对单位的情况不相符。”严厚福表示，调查团队经过对浙江、新疆、山东、福建、重庆等地公安机关、检察院、环保部门的实地调研，了解到，造成上述现状的主要原因是“对单位追责比较困难”。
严厚福说，涉事单位负责人下达的处理污染物指令常常是合法的，但具体工作人员却不完全履行，比如找没有资质的机构处理或者随意倾倒危险废物，导致在追责的时候，很难证明单位意志，缺乏依据。另一种常见情况是，犯罪主体是小作坊，连工商执照都没有，只能算自然人处理，而且这类案件特别多。
鉴定难如何破解?法条局限性怎么弥补?
马勇特别强调，目前在办理环境污染刑事案件时，环保部门和司法机关面临的最大障碍是“鉴定难”的问题。一方面是鉴定机构较少，缺乏综合性的环境污染鉴定机构;另一方面是鉴定检验周期长、收费高，与有限的办案时限与办案经费形成矛盾，影响了案件办理的实效。他建议，明确鉴定机构、鉴定费用的负担机制及经费来源，探索将环评文件和专家意见转化为定案证据的途径。
在采访中，一些业内专家建议，由于环境污染具有隐蔽性和长期潜伏性，危害后果不可估量，在污染环境罪定性方面，可以考虑“危险犯”这一提法。危险犯的增设能够解决行为犯和结果犯存在的问题，弥补结果犯与行为犯在实际定罪时出现的漏洞。据介绍，危险犯以惩治与预防相结合为原则，不要求以实际的危害结果作为认定标准，既可以是发生一定的污染行为，也可以是达到一定的危害后果，这种定性方式可以大大节约办案成本。
还有专家提出，污染环境犯罪案件形态多样，现有法律法规面对纷繁复杂的污染案件时，显现出了一定的局限性，很多法律条文规定原则性强，仅仅依靠法条规定以及司法解释，显然不足以应对复杂案件的定罪问题。采访中，有专家提出，建立案例指导制度对于弥补成文法的局限性有重要作用。“可推广广东省高级人民法院的做法，向社会公开除涉及审判秘密以外的其他污染环境犯罪案件，加强公众参与监督。”一位专家说。
3 污染环境罪量刑是否偏轻?
《报告》根据“中国裁判文书网”收录的所有案件，梳理了2015年度的污染环境案件刑罚之“最”。除了未收入的案件，被告人最高被判处有期徒刑五年九个月，最低被判处拘役一个月;被告单位最高被判处罚金6300万元，最低罚金是1000元。“统计显示，2015年全国共发生突发环境事件330起，而‘后果特别严重’的污染环境案只有19起。”《报告》认为，有些看似符合“后果特别严重”的环境违法行为并未被严厉追究刑事责任。
刑事追责须依法适用
《报告》认为，从立法角度来说，污染环境罪的刑罚力度本就偏轻，最高的法定自由刑只有七年。即便如此，在实践中也没能充分使用。在一些已经被认定为“后果特别严重”的案件中，法院的量刑仍然有偏轻的倾向。
清华大学法学院教授王明远认为，污染环境罪总体来说有一种处罚、量刑比较轻的状况和趋势，但是也不排除有严重污染生态环境而采用其他罪名的情况，比如以危害公共安全罪给予严厉刑罚的。
在王明远看来，追究刑事责任，可以说是整个责任追究体系中最重要的、最后的“杀手锏”。所以，在追究刑责时，要依法进行，慎用、少用。通常情况下要强调行政机关和行政手段的优先性和主导性。
针对污染环境罪轻刑化的问题，专家表示，有些犯罪分子的污染行为已构成污染环境罪，但由于可能导致十分严重的污染后果，适用一般的处罚力度显然不够，需通过引入加重情节才能更有效地惩戒犯罪。
在污染环境罪中，针对间接故意污染环境，即明知实施行为能引起环境污染而放任的犯罪，应直接规定为结果加重犯。同时，单位犯罪相较自然人犯罪而言，主观恶意更大且有客观上的危害性，可从重处理。
对环境置之不顾、片面追求经济暴利的犯罪分子，要加大处罚力度。对屡教不改仍从事经营活动的污染单位，应取消其从业资格，限制或剥夺生产经营能力，给予严厉打击。
罚金数额应规范量化
污染环境犯罪往往源于企业或个人在生产过程中节约成本、盲目逐利的心理，因此处以罚金成为有效的惩戒方法。目前《刑法》只规定了惩罚方式，但对罚金的具体数额如何裁定还未出台相关司法解释。由于缺乏明确、详细的规定，在司法实践中，罚金适用还存在一定的难度。罚金过高或者偏低均不能起到惩治犯罪、遏制污染的效果。
在采访中，有业内专家建议，可以出台司法解释来规范罚金的具体适用情形。罚金数额要与违法犯罪行为相一致，可以与污染程度和环境损害挂钩。这样更加直接地让犯罪分子意识到污染环境应付出的代价，从源头上制止污染行为再次发生。
具体措施可以借鉴限额罚金制和倍数罚金制。对于主观恶意不大的过失犯罪，可采用限额罚金制，即全面考察犯罪情节并酌情考虑犯罪人经济状况及修复环境表现后，以其非法所获利益为下限。对于主观恶意大的故意犯罪，可采用倍数罚金制，通过高出获利数倍的罚金震慑犯罪分子，防止污染环境行为再发。
