满足审计处罚和责任追究的取证要求

　　审计机关针对审计发现问题依法对被审计单位和责任人进行处罚和给予党纪政纪责任追究的建议，可以更好的实现审计监督的惩戒作用和威慑作用，增强审计监督效果。然而从审计查出问题到最终能够依据审计证据实现依法处罚和责任追究过程，审计取证从形式到内容是否满足审计处罚和责任追究的要求具有重要的影响。

　　一、审计机关进行审计处罚和责任追究的形式

　　法律法规赋予的审计机关进行审计处罚的种类有四种：警告、通报批评、罚款、没收违法所得。法律法规赋予的审计机关进行责任追究的形式有两种：一是审计机关建议有关主管机关对责任人给予党纪行政处分;二是对涉嫌犯罪的问题，移送公安检察机关查处、依法追究刑事责任。

　　审计机关所拥有的审计处罚和责任追究的权力，具体拥有的自由裁量权是不同的。对于涉嫌犯罪问题，审计机关没有自由裁量权，只要发现涉嫌犯罪问题，审计机关必须依法向司法机关移送;而对于行政处罚和追究责任人责任，由于有关法律法规并没有明确规定对违法违规问题必须进行处罚和追究责任，实际赋予了执法机关一定的自由裁量权。笔者只对审计机关拥有一定自由裁量权的两种责任追究形式——行政处罚和建议追究责任人责任形式下的审计取证有关问题进行探讨。

　　二、审计监督中审计处罚和责任追究存在的主要问题和原因

　　目前，对审计发现问题的审计处罚和责任追究存在的问题主要是，审计处罚和责任追究力度偏弱，主要体现在对审计发现的被审计单位的违规行为要求纠正和处理的多，予以处罚的少;予以处罚的，从轻处罚的多，较重处罚的少，给予单位处罚的多，给予责任人个人处罚的少，给予一般干部处罚的多，给予主要领导和分管领导处罚的少;较少向有关部门移送追究有关责任人的行政责任。

　　产生以上问题的原因，一是部分审计人员的“审计就是查账”的传统观念不适应审计执法的要求，缺乏将发现问题人格化和责任到人的意识。二是进行责任追究使审计人员面临着更大的取证工作量和更多的取证困难，尤其在落实有关问题的个人责任时，审计人员取证手段有限。三是进行审计处罚和责任追究对证据的内容和形式有较高要求，审计实践中往往出现审计发现了问题，但因审计证据不符合责任追究的要求，使审计机关无法依法进行审计处罚和追究责任人责任，而使被审计单位和责任人逃避了审计责任追究。四是有关执法依据自由处罚裁量权标准还不细化，审计机关具有较大的自由裁量空间。这些原因中，审计人员取证的内容和形式不能满足审计机关进行责任追究的要求是主要原因。只有在审计取证的内容和形式上满足责任追究的行政执法要求，做到证据充分、形式合法，才能使审计机关具备对发现问题进行审计处罚和责任追究的执法依据和基础，才能促进审计机关对审计发现问题依法进行审计处罚和责任追究，从而增强审计监督威慑力和审计监督效果。

　　三、如何取证才能满足审计处罚和责任追究的证据要求

　　(一)证据内容要全面、要将问题“人格化”

　　从证据的内容上，证据不能“就事论事”仅采集财务数据，在取证资料的目标范围上要宽，在对财务数据资料进行取证的基础上，还要重点关注和调取业务经办和管理部门的业务数据资料，关注单位的党组、行政办公会议记录资料，关注单位和单位内部机构的工作计划和总结资料。通过财务会计数据、业务管理数据和行政管理有关数据资料的证据配合，实现证据反映的事实清楚、责任界定清楚的目标。

　　要实现证据内容全面的目标，还应重点关注财务和业务数据背后“人”的因素，要对事情是谁做的、是谁让做的进行取证，即要将问题责任到人，对问题的决策、实施、监督过程中相关责任人员进行取证。

　　(二)取证“人格化”必须准确界定问题责任人

　　对违规问题责任人的处罚和责任追究取证有较高的要求，必须准确的界定违法问题的责任人。《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》和有关法规中对责任人进行处罚和建议追究责任人责任的法规条款，均针对两类人员，一是违法问题的直接负责的主管人员，二是其他直接责任人员。审计人员在对发现问题进行取证时，也应相应分清问题的两类责任人，为处罚和追究责任人责任做好证据准备。

　　在界定这两类责任人时，审计人员要注意从人员身份和所起作用上去把握。直接负责的主管人员的人员身份应当是单位的领导人员，一般工作人员不能界定为直接负责的主管人员，单位所属部门的负责人也不宜界定为直接负责的主管人员，其他直接责任人员的人员身份应是单位一般干部或部门管理人员;从问题所起的作用上看，起决策、指挥、组织作用的单位领导人员应界定为直接负责的主管人员，负责问题实施的单位干部属于其他责任人员。

　　(三)根据需要灵活选择证据形式

　　1.根据不同形式证据的特点和取证需要选择证据形式。证据从形式上分为书面证据、证人证言、实物证据、视听证据、当事人的陈述、鉴定结论、笔录七种。不同的证据形式，证明的效力不同，取得的难易程度不同。一般而言，从证据的证明效力看，鉴定结论、笔录和经过公证的书证证明效力要优于其他书证、视听资料和证人证言，原始证据的证明效力要优于复印件，数个形式不同、内容一致的证据的证明力要优于一个孤立的证据;从证据取得的难易程度看，证人证言、实物证据、鉴定结论较难取得，书面证据、视听证据、笔录证据较易取得。同时，不同的证据形式还有不同的取证成本，也将影响的审计人员对取证形式的选择。在具体审计工作中，审计人员应结合审计项目实际情况和审计发现问题的取证需要，选择不同的证据形式，满足事实反映清楚、责任界定清楚的审计取证需要。

　　2.根据不同的处罚和责任追究对象注意不同的取证重点和证据形式。从处罚和责任追究的对象看，审计可以对被审计单位、被审计单位有关责任人员进行处罚和责任追究。但不同的处罚和责任追究对象，对审计取证有不同的要求。一般而言，对单位处罚的取证较简单，只要界定问题为该单位实施的、发生的，反映清楚问题的事实，就满足了取证内容的基本要求。而从取证形式上，一般的书面证据即可满足要求。

　　如果拟对有关责任人进行处罚和建议追究行政的责任，则对审计取证就有更高要求。从证据的内容上，除了反映清楚违规问题的经济运动过程，还需要落实问题产生实施过程各环节的决策人员、组织人员、实施人员，落实其作用和责任。这中间，对领导人员的取证内容重点要放在有关问题的决策过程和决策责任上，对其他人员的取证重点要放在问题的实施过程、结果及具体由谁实施、管理人员是谁等方面，同时也要对问题由谁授意或决策进行取证。从证据的形式上，除了需要书面证据，还需要通过笔录等证据形式取得有关问题事实和责任人作用、责任的证据，形成严密的证据整体，为审计处罚和责任追究夯实证据基础。

　　(四)注意证据形式上要合法

　　审计证据要发挥证据的效力，除了在内容上具有充分性和相关性，还需要具备证据形式上的合法性。从有关法律法规对证据形式的要求看，审计人员在审计证据形式的合法性方面要关注的内容主要有：执法和取证人员必须为两人以上，审计证据的取证时间必须在法定的执法时间之内，审计证据必须按规定签章，审计证据经过涂改的必须经过对方当事人签字认可，复印件证据必须经过证据提供人核对无异并盖章，审计文书送达、审计报告征求被审计对象意见、审计处罚征求被处罚对象意见、审计听证告知等法定执法程序必须按规定完成并取得有关证据资料等。这些对审计证据的基本形式要求，审计人员必须严格遵守，确保审计证据符合要求，避免审计证据因形式上的问题成为无效证据。

　　(五)关注审计取证的其他问题

　　要使审计证据满足处罚和责任追究的要求，审计人员还应关注相关工作的新要求直接或间接对审计取证带来的影响。如，近几年，各级政府开始不断规范行政处罚自由裁量权工作，各地政府和行政执法机关已经陆续出台规范行政处罚自由裁量权工作的法规和规定。而行政处罚自由裁量权的相关规定对审计取证的直接影响是，对审计查出的按规定应处罚的问题，审计人员还必须以当地行政处罚裁量权裁量标准为依据，对问题是属于不予处罚标准还是从轻处罚标准或者是从重处罚标准进行确认，同时对符合标准的有关要素进行取证。如审计人员经对照本地处罚裁量权标准，对审计查出问题属于从重处罚的，还应取得被审计单位或责任人应从重处罚的法定情节证据，包括被审计单位或责任人已因同类违法行为在一定期限内经行政机关处罚的、经行政机关责令停止或要求纠正违法行为后仍继续实施违法行为的、严重妨碍执法人员查处违法行为的、违法行为具有较大社会危害性的等情况。

　　(乌鲁木齐市审计局 薛齐生)