增强可操作性 注重实际效果 大气污染防治法修订草案三审，全国人大常委会组成人员和部分代表建议修改通过

　　本报记者郭薇

　　十二届全国人大常委会第十六次会议8月25日分组审议了《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》(以下简称“修订草案”)。

　　常委会组成人员和部分人大代表就修订草案展开了热烈讨论，认为这次修改稿更趋完善、具体，具有很强的针对性和可操作性，建议经本次会议审议修改后予以通过。

　　■明确立法目的：

　　经济发展不能成为防治大气污染的限制条件

　　丛斌委员关于修订草案提出两个修改意见。针对修订草案中第8条，建议删掉“与经济社会发展相适应”一句。他说：“在前两次讨论中也有其他委员提出过这个问题。我们必须认识到，制定大气污染防治法的主要目的是什么?”他认为，立法的主要目的是为了保障公众健康，维护公众健康。“如果确立这样的指导思想，在防治大气污染的过程中就不能让‘与经济发展相适应’成为一个限制条件。”他表示，无论经济发展情况如何，大气中的有害污染物达到一定程度，即足以造成对人体健康的损害时，就要采取措施，否则难以体现“以人为本”的宗旨理念。

　　他同时建议，制定大气污染物排放标准和大气环境质量标准要把“不足以引起人体健康损害”作为标准。从斌说：“我的第二个意见是在第9条前面添加‘国家’两字，改为‘国家制定大气污染物排放标准和大气环境质量标准’，强调在大气环境保护上的政府责任。”

　　他认为，制定两个标准要达到不损害公众健康的目的，需要科学依据的支撑。我国目前实行的多是单项污染物排放标准，是按照单项污染物在大气中的含量不足以引起人体健康损害为下限设定的排放标准。“我们设想，在一个地区大气污染物不可能是一种，可能是多种污染物共同作用。如果只依据单项标准的话，尽管每项污染因子都不超标，但并不能够说明大气质量是符合健康标准的。”他说，几种污染物对人体的损害具有叠加效应，这种叠加会产生毒性作用，即单一毒物在一定量的范围内不足以引起健康损害，但多种毒物叠加在一起共同作用就会有损害。因为这些污染物对人体的损害是非选择性的，所以标准的制定要注意多种污染物叠加后对人体造成损害的量化低限。

　　■抓住要害问题：

　　控制油品和燃煤质量，限制石油焦进口和使用

　　有些部门和社会公众提出，我国应当提高燃油质量标准。辜胜阻委员表示，大气污染防治法的这次修订找准了方向。大气污染的治理不仅要控车减煤，还有非常重要的一方面是提高油品和燃煤的质量。

　　“有媒体报道称，我们的油品含硫量是欧洲和日本的15倍。可见，油品质量对于大气污染的贡献很大。修订草案就特别突出了这一点，强调油企要按质量标准生产燃油。”他说，修订草案同时在针对煤的问题上强调使用洁净煤，这是因为减煤是有限度的，煤还是目前非常重要的、占主要地位的能源，所以提高燃煤的质量对于大气污染治理而言非常重要。

　　“在控车问题上，这次修改在大家的意见建议基础上有了改进，提出采取经济措施而不是行政限制的办法，我认为这样非常好。”辜胜阻举例说，在日本东京，市民拥有汽车的比例非常高，但东京大量市民仍然乘用公共交通。这是因为用车成本很高，而且公共交通非常便捷，我国可以借鉴这个经验，通过经济的引导措施来控制城市通行的汽车。

　　全国人大代表颜开认为，修订草案在第41条中规定，“燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置”，虽然新建电厂和改造电厂普遍安装了脱硫、脱硝装置，但有的电厂为节省成本，并没有按照技术要求运营。“比如排放的时候对温度是有一定要求的，这个要求达不到的话，比较潮湿的气体就更容易形成雾霾。”他建议，在“配套建设”后增加“并运行符合技术标准要求的除尘、脱硫、脱硝等装置”。同时，在修订草案第43条里也同样加上“配套建设并运行符合技术标准要求的除尘、脱硫、脱硝等装置”。

　　全国人大常委会副委员长陈昌智提出了关于石油焦的污染问题。“修订草案涉及了煤炭，但没有提到石油焦。”他说，我国2013年进口石油焦932万吨，其硫分普遍大于5%，并且含有有毒有害物质。这些石油焦主要是从美国进口而来，占进口总量的75%，而美国石油焦的硫分最高可在11%左右。他指出，石油焦在国内用于工业硅、电解铝和玻璃的生产，产生的污染很大。“我们国内生产的石油焦基本上也能够满足需求，但由于美国国内的环保要求越来越高，它就大量地向外倾销石油焦，而进口使用后，对大气产生污染是很大的。”

　　他认为，对石油焦的进口和使用也应该加以限制。“我主张在第102条、第103条、第104条关于对煤炭的限制中，在‘煤炭’两字后面加上‘石油焦’，使这3条同时对石油焦的进口和使用加以限制。”

　　■关注公众健康：

　　增加对室内空气污染防治的规定

　　欧阳淞委员建议，在修订草案第四章的最后增加对室内空气污染防治的规定。他认为，室内空气污染防治也属于大气污染的一种，而我国当前只有关于室内空气质量的国家标准，还没有针对室内空气污染防治的专项立法。因此，有必要在大气污染防治法中对室内空气污染防治做出明确规定。

　　他建议，可以在第85条后增加一句，即“住宅、办公建筑等民用建筑物应当实行室内空气质量强制检测，检测不合格的工程禁止进行竣工备案。国家鼓励商店、餐饮、旅游、宾馆、影视等公共场所建筑物的室内装修实行竣工室内空气质量检测，检测应当由具有室内环境检测资质的机构进行。”

　　■聚焦交通工具：

　　有效防治车、船、飞行器等产生的污染

　　全国人大常委会副委员长陈昌智针对修订草案的第67条，即“国家积极推进民用航空器的大气污染防治，鼓励在设计、生产、使用过程中采取有效措施减少大气污染物的排放”，建议把“鼓励”两个字删掉，改为“在设计、生产、使用过程中应当采取有效措施减少大气污染物的排放。”

　　他指出，民用航空器的污染不可小视。以北京首都机场为例，每天起降的航班架次成百上千，而波音747型号的飞机在起飞时耗油量达5吨，A320起飞时耗油是4吨，污染不可谓不大。因此，在修订草案里就不能用“鼓励”，而是要改为“应当”。

　　王鸿举委员对此表示认同，他建议，在修订草案第13条的第2款，即“制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接，同步实施”一句中，“车船”两字之后再加上“飞行器”。他说，事实上，国内每个像北京、上海这样的大城市中，如果看燃油的使用量，飞行器的占比都很高，可以达到20%左右。

　　许振超委员建议，在修订草案第58条中增加一项，即“国家应设立机动车清洁排放耐久性标准”。他指出，现实中大量存在这样的情况，新的机动车尽管检验合格，但跑100公里甚至20公里就不合格了。他认为，最起码应建立一个标准，从而保证新车跑5万公里或者跑10万公里后，排放仍然能够达标。此举将在一定程度上促进我国汽车制造业在质量上的实质性提升。

　　他说：“如果没有这个限制，生产出来的汽车虽然有条文限制，要求不许排放超标，但是用了很短一段时间就不合格了，而且所有这些问题都要由消费者来承担责任。消费者花钱买了车，花钱买了油，就有权得到质量合格的汽车和油品。如果出了问题，单纯让消费者来承担损失，我认为是没有道理的，建议进行修改。”

　　全国人大代表颜开提出，修订草案第64条“国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应该符合船舶相关排放要求”，符合当前国际海事组织的相关规定。但是对违反这一规定，比如船舶排放不符合要求应如何处罚，相关法律责任里没有得到体现。

　　■落实责任主体：

　　地方政府对大气环境质量负责

　　龙超云委员认为，大气污染防治法应充分体现新《环保法》的理念，在总则中强调“改善空气质量优先原则、生态安全第一原则、预防原则、综合治理原则”。她认为，修订草案应充分体现新《环保法》已经确立的以政府为主导、企业为主体，公民、社会、媒体参与的多元共治机制。“在落实地方政府责任方面，修订草案第3条规定了地方各级人民政府对大气环境质量负责，但是缺少关于如何落实的具体规定。”她说，可以仿照新《环保法》的要求，靠限期达标规划和落实领导干部离任审计制度这类有效抓手，来落实地方政府的责任。她建议，第3章中对达不到大气环境功能区要求、大气污染物扩散比较差的城市，要求其在城乡建设总体规划中及时进行调整。

　　安徽省人大常委会副主任沈卫国说：“修订草案第125条针对执法部门的责任要求偏轻，应当就滥用职权、玩忽职守、行政不作为等问题，如滥发排污许可证的、出具环评报告失实的、对公民举报未及时处理的、该检查未及时检查或发现问题未及时处理的、徇私舞弊渎职犯罪的等，给予行政处分或追究刑事责任，保证责任追究落到实处。

　　全国人大常委会副委员长万鄂湘指出，修订草案第14~17条这4个条款中的主体都是城市人民政府，尽管这4条专门针对城市的大气环境质量问题来限定，但主体应统一规定为“县级以上人民政府”，从而使责任更全面。他说：“我们在调研中发现，大规模雾霾天气的出现跟焚烧秸秆直接相关。有时候，城市郊区或者不归城市管辖的附近县区等非城区地方焚烧秸秆的问题严重影响到城市的空气质量。”

　　■保障公众权益：

　　大气环境质量限期达标规划执行情况向社会公开

　　袁驷委员建议在修订草案第16条中，即“城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况”这句话后面，加上“并向社会公开”。“就是说，政府不仅要对人大和人大常委会做报告，同时要向社会公开，给社会一个交代，对公众负责。”他说，这一条建议建立在第15条的基础上，第15条要求达标规划应当向社会公开，那么达标规划执行情况也不能只是在人大或人大常委会内部做报告，也应该向社会公开。

　　同时，他认为，修订草案第31条第2款改得非常好，针对最后一句话“对实名举报的，应当反馈处理结果等情况，查证属实的，对举报人给予奖励”，建议后面加上“查处结果向社会公开”。“实名举报查证属实的，除给予举报人奖励之外，查处结果要向社会公开，让举报人有成就感，让社会公众看到举报的效应。”他说。

　　张涛委员建议在修订草案第7条中间增加一款，即“国家保障公民享有获得大气环境信息、参与和监督大气环境保护的权利”。他说：“这样可以提高公众保护大气环境的意识。全民都参与大气保护了，能够更快使大气污染的状况得以改善。”

　　郑功成委员提出，修订草案第12条中，对大气环境质量标准、大气污染排放标准的执行情况在定期评估后，评估结果也应向社会公布。同时，他主张，在修订草案的第25条，即“环保主管部门发现大气污染物排放自动监测设备传输的数据异常的，应当及时进行调查”一句后，应要求“调查结果向社会公布”。

　　欧阳淞委员说，信息公开作为环境保护的一项基本措施，已经在新《环保法》中得到了明确规范，政府有义务依法公开环境信息，排污单位也有义务公开大气污染物的排放情况，接受社会监督。他建议，修订草案的第24条第一句之后也增加“及时向社会公开”的内容，改为“企事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物进行监测，并及时向社会公开，同时须保存原始监测记录。”

　　■体现生态价值：

　　大气污染排放者应负有生态损害赔偿责任

　　梁胜利委员说，修订草案在法律责任方面应当明确生态损害赔偿问题。他提出，在第64条中，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任，但这里所谓的侵权责任法只针对人身和财产的损害，没有规定生态损害的赔偿办法，“立法没有衔接好，出现了漏洞。”

　　他指出，在2015年出台的《最高人民法院关于审理民事环境公益诉讼适用法律有关规定的解释》当中对这个问题做出了规范，相对来说更加清晰，明确了排放大气污染造成损害的，应当依法承担人身、财产和生态方面的侵权责任。“我的意见是在修订草案中明确大气污染排放者应当负有生态损害赔偿方面的责任。这一条款如何约束、如何规范，我建议把《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关条款结合进去。”

　　■应对突发事件：

　　针对突发性大气污染事件预防设立专门条款

　　邓昌友委员建议，修订草案应体现对加强易燃易爆危险品管理的重视。“‘8·12’天津爆炸事故在国内外引发了高度关注，造成的影响很大。在此之前可能没有考虑到这个问题的严重性，但现在应该引起重视。目前，修订草案中没有提及这方面的问题。危险品爆炸不仅会对水、土壤等造成很大污染，而且也可能对大气造成严重污染，这是不能回避的事实。”他建议，修订草案在标准制定、防治措施以及法律责任内容中，都应当增加对突发大气污染事件的应对措施。

　　全国人大常委会副委员长万鄂湘提出， 修订草案第六章的标题是“重污染天气应对”，存在两个问题。“第六章的应对只是治，没有防，防的问题在整个第六章中都没有谈到，这是第一个大问题。第二点是针对像‘8·12’天津爆炸事故这类突发性大气污染事件的预防和应对问题，在整个第六章中也没有谈到。可以重新把这一章设计一下，把该补的补充上来。”他建议，针对突发性大气污染事件的预防和应对设立专门的条款。

　　杨震委员建议，在修订草案的第四章里增加一节，主要针对危险品和有毒有害物质导致大气污染的防治。“因为这关系到老百姓的生命安全，非常重要。”他建议，在总则的第七条，关于企事业单位和其他生产经营者中增加一句话，“生产、销售危险品和有毒有害物质产品的企事业单位和生产经营者，应严格遵守国家相关法律，并制定危险品和有毒有害物质一旦泄露的应急处理方案，避免造成大气污染”。同时，在后面相应的法律责任当中，增加规定对没有制定处理方案的限制其投入生产。

　　■解决农村污染：

　　秸秆综合利用应列入县级财政预算

　　全国人大代表郭建仁表示，当前秸秆焚烧污染是困扰农村发展的主要问题之一。“修订草案第76条中‘应当鼓励和支持’这两个词我认为用得太软。秸秆的综合利用应该列入县级财政预算，就跟粮食补贴一样。一亩地粮食补贴现在是70元，秸秆一亩地可以再补贴30元，老百姓秸秆综合利用就能把它变废为宝。”他建议，在第76条中补充“把秸秆综合利用列入财政预算”，这样力度更大一些。

　　王刚委员认为，修订草案第76条有关秸秆综合利用的内容中，“县级人民政府组织建立”的体系比较可行，建议将“采用财政补贴等措施”改为“各级人民政府采用财政补贴、政策引导”。他说：“比如土地使用政策是按农用地来算还是其他条件?对于这种问题必须得有政策引导措施，从而支持农业专业合作社经济组织，还有其他经济组织等开展秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务。”他说。

　　■回应敏感话题：

　　大气污染防治不能剥夺公民财产权利

　　郝如玉委员说，修订草案已经删去二审稿中第58条，关于限制机动车出行的规定，这是一个非常重大的问题，涉及对公民财产权利的保护。“我们刚刚在立法法中明确，对公民财产权利的剥夺或限制使用要有法可依，这是民主和法治建设的一个重大进步。在这方面，大气污染防治法不应该剥夺公民的财产权利，也就是说限行是对公民财产权利的剥夺。目前我国的机动车限行措施在各地开展迅速，这对于公民财产权利的保护有所损害，一些常委会委员建议把这一条删掉，我持坚决支持的态度。”他说。

　　王陇德委员建议，修订草案的第50条第3款 “应当加强城市交通的科学管理，优化道路的设置和使用”中，“道路”后应加上“交通灯”。这一条的目的是为了“人行道和非机动车的连续畅通”。但人行道和非机动车不可能连续，否则要红绿灯干什么?应改成“保障行人、非机动车和机动车各行其道、有序畅通”，这样叙述比较科学。