城镇化与地方政府融资
23.09.2014 12:10
本文来源: 信息网
[摘要] 本文以辽宁省省、市、县三级地方政府融资为例，对融资平台债务结构、投资绩效、融资风险等问题进行系统分析。城镇化进程离不开地方政府融资平台，但同时更需要融资平台规范稳健发展、不断创新完善体制机制。为此，文章认为应做好以下五个方面。一是控制地方政府融资冲动，进一步规范融资平台发展。二是不断拓宽融资渠道，实现融资方式多样化。三是注重长远规划理念，根据地区具体的资源和项目，分类指导、妥善处理。四是各级地方政府逐步建立债务风险监测预警机制。五是探索逐步建立融资平台公司的退出机制，实现总体可控，规模适当，增减有序的融资平台宏观管理模式。
（中经评论·北京） 近年来，国家不断加大城镇化战略扶持力度，使之成为带动中国经济增长的重要动力，全国主要城市基础设施、公共服务体系、社会保障水平均获得长足发展。在城镇化这枚“硬币”的另一面，则表现为地方政府债务规模不断扩大、政府融资难度增加、融资平台风险提高等问题，迫切需要有针对性地进行深入分析和应对。本文以辽宁省省、市、县三级地方政府融资为例，对融资平台债务结构、投资绩效、融资风险等问题进行系统分析。一、辽宁省地方政府融资平台特征分析
由于辽宁省国有企业改制所遗留的问题多，财政收入来源较为单一，城镇化资金缺口明显大于发达地区省份，省、市、县三级政府普遍通过举债弥补资金缺口。2009年3月，中国人民银行和银监会提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，.吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”。此后，辽宁省地方政府融资平台建设开始加速，具体表现为债务结构低级化、融资方式集中化、投资领域多元化、债务偿还困难化四个方面的特征。
从融资平台总体数量和发展趋势看，平台建立低级化特点非常明显。2013年末，全省共有地方政府融资平台387家，共中省级平台6家；地市级平台152家；县级平台高达229家，占总数的59%。县级融资平台数量增加的主要原因在于，随着新一轮社会主义新农村建设全面展开，县域范围的基础设施建设、保障性住房建设等投资规模不断扩大，从而导致融资平台数量增多，并且发展速度很快，三年中新增数十家县级融资平台。从债务结构看，融资平台同样具有低级化特点，融资总量最大的当属地市级融资平台，其次是省级，县级融资平台最小。可见，在城镇化进程中，由于肩负着棚户区改造、交通网络构筑、基础设施建设等任务，地市级政府资金缺口最为明显，债务规模自然最大。截至2012年底，辽宁省有5个市级、11个县级、32个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。可见，政府债务结构低级化所带来的融资风险已经出现。
从融资方式看，辽宁省各级地方政府通过融资平台进行融资的方式较为集中，初期绝大部分为银行贷款，近两年开始转向直接融资和银行贷款共同发展，不仅包括通过发行债券方式获得资金，还包括票据融资、信托融资等多种新型融资方式。但从融资规模看，融资平台获得银行贷款仍是主要融资方式。截至201 3年6月底，全省各级政府融资平台债务2397.63亿元，共中有80%以上来自国有银行与城市商业银行贷款。各地金融机构的过度竞争导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求，加上地方政府一定程度的行政干预，使得融资平台债务增长过快，而且部分融资平台设立与运作不规范，潜在风险不断积累。2013年辽宁省政府债务审计公告指出，2013年省内部分地方政府违规举借政府性债务11.98亿元，地方政府及所属机关事业单位2011年以来违规提供担保124.47亿元。即使在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求清理地方政府融资平台，各级部门对融资平台的贷款发放、融资规模纷纷实施限制措施后，辽宁省内仍然有9家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为。
从投资领域看，辽宁省地方政府融资平台投融资领域呈现出多元化趋势，主要集中在基础设施、改善民生、开发区建设等。具体而言：第一，铁路、公路、机场建设；第二，市政设施、水利建设、棚户区改造、城市和农村住房建设等领域；第三，辽宁沿海经济带等重点战略领域的开发区建设。地方政府将大量平台融资投向基础设施建设、城乡住房建设，极大地促进了地方经济和民生环境的改善，但同时也承担着基建项目建设周期长、低收益或收益分散所带来的投融资收支期限错配、偿债压力增大的风险。地市、县级政府平台融资多以土地抵押贷款为主，而且通常以土地出让收入作为主要还款来源，这种过度依赖土地的情况势必给债务安全带来一定隐患。城镇人口增长速度著低于城镇化发展速度，加之地方政府缺乏土地开发的系统规划，会导致资源极大浪费，这种情况在营口、铁岭等地已初步显现。而近几年国家房地产调控政策的调整导致政府土地出让收入下降，也使得一些依赖土地收入偿还贷款的地方政府和融资平台产生了较大的流动性风险。截至2012年底，辽宁省13个市级政府、49个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额1983.20亿元，与省、市、县三级政府负有偿还责任的债务总余额5096.90亿元相比，土地出让收入所肩负的债务比重高达38.91%。
从债务偿还角度看，辽宁省各地政府融资平台偿债压力虽然在可控范围之内，但是偿债困难却明显开始加剧。近年来各级政府通过融资平台融资的总规模有小幅下降趋势，但融资平台的贷款多为中长期基建类贷款，建设周期通常为2～3年，在随后两年中必然有后续融资需求。考虑到融资平台贷款通常在项目建设期只需付息，项目建成后才开始还本，因此在未来两三年，地方债务风险不断积累，偿债高峰期可能会集中出现。201 3年辽宁省政府债务审计公告指出，2013年下半年、2014年、2015年到期需偿还的政府债务分别占22.22%、21. 74%和13.46%。如果再与经济增长放缓、财政收入下降、土地市场萧条等负面因素形成叠加，部分融资平台偿债能力下降，债务偿还必然变得愈发困难。截至2013年末，辽宁省共有25家平台的62笔贷款发生了贷款展期或借新还旧的情况，涉及贷款余额153亿元，其中部分融资平台“借新还旧”所占比率已经超过了20%。对这一变化需要给予充分的关注，因为这是债务风险不断积累和堆积的主要途径。有关部门调查显示，辽宁省大多数存续平台贷款利率都维持在基础利率或者上浮10%左右，而一些地方性金融机构新发贷款己开始上浮30%甚至50%，这使得融资平台偿还债务变得更为困难。并且，在部分特殊领域，例如在省内高速公路建设贷款偿还方面，现在已经出现收入持续下降、贷款余额过高等问题，可能会成为地方政府融资平台债务风险最高的领域之一。
二、省规范政府融资平台的路径与措施
城镇化进程离不开地方政府融资平台，但同时更需要融资平台规范稳健发展、不断创新完善体制机制，探索更加平稳、健康、有效的投融资模式。为此，辽宁省应将融资平台运营和管理作为政府决策的重要环节来抓，积极促进融资平台的转型，由单纯的政府投融资工作主体转型为具有较强实力的地方国有资产经营主体，具体表现在以下五个方面。
一是控制地方政府融资冲动，进一步规范融资平台发展。辽宁省应结合地方政府的财政实力、资产负债结构科学设定地方融资平台负债水平，根据融资平台信用等级、项目情况等因素，合理控制平台融资规模，并严格控制新设融资平台的信用管理，从源头上规范省内融资平台发展。
二是不断拓宽融资渠道，实现融资方式多样化。除了继续规范运用银行贷款、信托贷款等间接融资外，未来仍然要发挥直接融资的成本低、期限长等优势，尽量拓展债券、股票、资产证券化等直接融资方式，提高直接融资所占比例。同时，不断推进融资平台公司清理规范工作，妥善处理融资平台公司债务，对于只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，剥离共承担的融资职能，采取措施杜绝地方政府及其所属机关事业单位的违规担保行为。
三是注重长远规划理念，根据地区具体的资源和项目，分类指导、妥善处理。突出强化城镇化中长期发展规划，将土地出让金纳入地方财政预算，消除地方政府使用土地出让金的随意性，严控土地融资规模。各市、县级政府融资平台也随之强化自身盈利能力建设，以构建良性资金循环为目标，调整业务结构，尽可能通过增加经营性资产的注入，围绕核心业务，增加经营性资产在总资产中的比例。同时，继续规范融资平台公司投资行为，将主要基础设施项目和重大产业项目作为授信对象，严格恪守融资平台的政策性融资本质。
四是各级地方政府逐步建立债务风险监测预警机制，结合财政收支状况合理制定各类债务还款计划。不断完善偿债准备金制度，按照政府性债务余额的一定比例建立政府偿债准备金，逐步扩大偿债准备金覆盖范围。加强银行与地方政府的合作，突出强调银行作为清理融资平台贷款主体的责任，并要求地方政府积极予以配合。
五是探索逐步建立融资平台公司的退出机制，实现总体可控，规模适当，增减有序的融资平台宏观管理模式。对于仅具有单一融资功能的平台，通过整合、清算等方式，促使其逐步退出平台管理，而对于一些实力较强、本身具有经营活动并能完全承担偿债责任的平台公司，则以完善公司治理、实现市场化运作为根本要求，坚持企业自主决策、自担风险，政府逐步从担保和偿债等责任中退出，以此实现各级地方政府融资平台的银行监管、企业经营、市场运作的良好模式。
（《中国金融，沈阳大学经济学院，石巍） 作者：石巍
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23.09.2014 12:10