“十三五”排污许可全面推开 顶层设计摆脱纸上谈兵

          全面实现排污许可制度再次出现在环保部的规划中。21日，环保部部长陈吉宁表示，“十三五”期间，我国将建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，几日内陈吉宁再次公开提及这项制度的相关安排。业内表示，目前这项制度推行主要阻碍包括法律支撑不足、定位不清晰、证后监管弱等，环保许可证全面推开有望告别“纸上谈兵”，出现实质性进展。

        “十三五”全覆盖

        此前多年一直提出要全面推行却始终难有突破的排污许可制度或在“十三五”期间出现明确进展。

        日前，陈吉宁透露，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案，初步考虑用五年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度，而这也是中央为数不多明确这项制度具体进展的表态。

        具体来说，陈吉宁介绍，在我国排污许可制度顶层设计中将坚持质量约束、减排导向。通过排污许可规范污染源的环境行为，实行多污染物协同控制，解决好固定源的稳定达标问题。

        而早在去年9月，北京市环保局起草的《北京市排污许可证管理暂行办法(草案)》(以下简称《办法(草案)》)送审稿正式对外公布并开始向社会征求意见。

        《办法(草案)》拟规定，北京所有排放大气和水污染物的企事业单位，都需要申领排污许可证。当时就有专家表示，如果这项制度最终获得通过，那么北京就有可能攻破排污许可制度的坚冰，迈出具有代表性的一步，为全国推开制度铺路。而后，河北、辽宁等地也都相应公布了地方制度的草案、征求意见稿等。

        多年停滞不前

        长期以来，停滞不前的企业排放许可制度几乎是每一任环保部负责人都十分头疼的问题。

        公开资料显示，企业排放许可制度又称排污许可证制度，这项许可是环境管理部门所颁发的、赋予组织和个人排放污染物权利的凭证，其目的在于明确排污单位在进行污染物排放活动过程中应当遵守的规定，以实现排污单位日常生产阶段的排污行为控制。

        “排放许可是法定的许可程序，排污者拿到许可证后才可以依法排污，同时许可证也是执法监督的一个基本依据。”中国环境科学研究院副院长柴发合表示。在环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南看来，排放许可制度是国际通行的一项环境管理基本制度，目前，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯以及我国香港、台湾地区等均已对水污染物排放行为实行许可证管理。

        此外，对于近年来我国力推的排污权交易制度来说，排污许可也是一项关键要素。

        然而，我国的排污许可证制度实施了20多年至今仍在蹒跚起步。其实，早在2003年原国家环保总局就启动了《排污许可证管理条例》立法工作，但在2009年推出征求意见稿之后却戛然而止。

        直至2014年，新《环保法》从顶层设计上增加了“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”的内容后，当年底环保部才公布了《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿，但此后这项政策又默默退出了公众的视线。

        “一证式”管理

        “征求意见稿把所有不同的介质如水、大气和固废的排污许可证制度都综合在了一起，但许可证制度设立的关键就在于要精细化管理，需要制定操作细节才能避免变成形式主义。”柴发合介绍，在国外，大气和水的许可证申请是完全分开的，而且国际上的趋势也是纵向的按介质管理，而我国则是横向的综合性管理，无异于把这道有力的“门槛”降低了许多。

        “而且，有的地方把发放许可证作为应付环保部门检查的摆设，有的地方只管发证，把证后管理抛到一边，有的地方甚至仅把这一制度作为一项权宜之计。”环保部公开的调查报告指出，种种原因导致了这项重要的环境管理制度并未像环境影响评价制度等一样在我国的环保政策体系中发挥应有的核心作用，也未与总量控制及减排等国家环境保护的战略行动相关联。

        不过，就连陈吉宁此前也承认，中国实施排污许可制度还存在许多制度缺陷与技术难点，有必要在学习借鉴国际经验的基础上，进一步整合衔接现行各项管理制度，优化行政许可，强化事中事后监管，实行排污许可“一证式”管理。

        对于备受诟病的“证后监管”等问题，陈吉宁已明确，我国将实现制度融合、协调统一，以排污许可制为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理。