上海外滩踩踏事件：暴露公共安全领域系统脆弱性
2014年12月31日23时35分许，上海市黄浦区外滩陈毅广场发生群众拥挤踩踏事件。截至1日上午11时，踩踏事件已致36人死亡，47人受伤。
“非典”以来，我国逐步建立起一整套突发事件应急管理体系，但为何悲剧事件仍屡屡发生？预案制定和响应能力存在哪些薄弱环节和隐患？记者栏目连线采访了中国安全生产科学研究院原院长刘铁民研究员。
上海市公安局官方微博@警民直通车-上海于12月31日晚23：32发布微博播报外滩实时消息称：“外滩迎新场面壮观虽然人多，但秩序还算有序，希望在现场的童鞋们配合民警和武警蜀黍的指挥，平安跨新年 外滩已近饱和，蜀黍建议择地前往跨年。”图为@警民直通车-上海发布的现场图片。
据新华社“我在现场”客户端报道，每年有100万人倒纽约时报广场参加跨年倒计时活动。为防止踩踏，纽约警察有一套很严格的人群控制措施：把人群用围栏隔开。观众被引导进入一个个围栏里，而且人一旦进去，就只出不进了。
现场任何异常情况包括发彩券等都应立即制止并启动预警
记者：这次踩踏事件发生在聚集了大量人群的外滩。我国对类似人员高度聚集大型活动的应急处置工作有哪些基本要求？
刘铁民 ：无论在什么情况下，大规模的人群聚集都是有很大风险的。凡是大型活动必须看作重大风险活动。过去在我国一些灯会、嘉年华、庙会等社会活动中屡次发生人员踩踏事件，造成严重伤亡后果。有关部门多次发出相应法规文件，要求在重大活动尤其是人群聚集活动中要有制定预案，包括活动前的风险评估、警力布置、现场维持，救援力量调度等。预案的要点主要有四个方面：
一是大型活动前必须有严格审批，活动内容、参加人员、举行地点、会带来哪些风险；
二是活动举行时，地方政府要调动警力和工作人员进行现场控制；
三是现场发现异常情况，比如人数超过预计、活动原计划是单一的但突然增加了新的内容、现场出现异常扰动影响秩序，无论有没有发生事故，都要启动预警。预警不只是发出警报，而是应急指挥部要立即进入初级响应，进入戒备状态、疏散人群，控制现场。
如果观景台上场面混乱，人员超过预期，或者特殊扰动，都是警兆。对于个别人员不规范行为，比如有人突然在局部发出特别的声响，或者发彩券、发礼品这样特殊的活动，都是不能允许的，警方发现要立即制止，所有活动必须按审批申报的内容来进行。
四是尽快实行应急响应，包括救援队伍、医疗力量调配等，预案对这些环节都是有要求的。
多数预案缺少的重要环节是告知公众风险
记者：从过去这些年我国发生的多起重大公共安全事件来看，预案执行中哪些环节是比较容易被忽视的，存在哪些隐患和薄弱环节？
刘铁民 ：“非典”之后，我国建立了一整套应急体系，作为政府专项工作，其标志是“一案三制”：一案是应急预案，三制是应急法制、应急体制、工作机制，在各领域广泛建立应急预案和应急响应机制。但到目前为止，在公共安全领域存在的问题仍然没有根本解决，与面临风险相比，应对能力和应急体系建设还有很大差距。反映在预案的重要环节落实上，通常存在一些薄弱环节：
一是对大型活动的风险认识不足。德国举行世界杯足球赛时，全国进入安全紧急戒备状态，启动级别最高的应急预案。在美国，重大活动比如奥斯卡金像奖颁奖典礼、NBA总决赛最后一场等，当地政府都会启动最高级别应急响应。
二是响应速度和第一响应能力不足。一个重大突发事件发生后，能否最后控制事态，关键在于事件发生的一瞬间，时机非常重要，在应急管理中叫做“机会窗”。
三是多数预案里缺少一个重要环节，就是对参加活动的公众给予风险告知和必要培训演练。在已经发生的这些踩踏事件中，伤亡的主体是妇女、老人、儿童，一个大规模的群众活动，风险很高的背景下，就应该劝阻这些人不要参加。
从安全文化的角度讲，公众的安全素质包括风险感知力和自我保护能力。公众安全素质的形成、良好的安全文化氛围，是长期宣传教育培训才能养成。
灾难事故背后暴露出公共安全领域的系统脆弱性
记者：像上海和北京这样的特大型城市，节假日活动比较多，人流密集。同时在大家看来，这类城市也代表了我国社会管理的的最高水平，为什么在这样的城市还会发生踩踏悲剧？这类灾难事故背后能看出什么规律？
刘铁民： 一个城市的现代化主要是讲基础设施和管理能力，以及公众的素质。从这个角度看，北京、上海等一线城市的现代化水平和中小城市其实差别不大，风险无处不在。
在北京上海举行大型活动往往有更强的吸引力，比如2004年北京密云踩踏事件中，一个小小的公园里就挤进了3万人。面对几万人、十几万人、几十万人参加的活动，如果只是按照一般的管理办法的话，是无法应对风险的，一旦失控立刻就有可能造成灾难。
近些年，我国发生重大公共安全事件的风险一直是很高的，大家都在探讨究竟什么原因造成这样的伤害。我认为，其中反映出的一个重要规律就是我国公共安全领域的系统脆弱性，即在组织、体系、文化上存在严重不足，存在结构性缺陷。
从某种意义上，公众聚集并不是造成伤亡发生的根本原因，而是对公众聚集活动风险缺乏认识，现场缺乏控制，人群缺乏有效安全意识，才是导致事故发生的根本原因。
从上海和纽约两张庆典活动照片中能看出什么？
记者：今天互联网上流传着两张照片，一是昨晚外滩的人群密集照片，另一张照片是标注为纽约时报广场的一个跨年活动庆祝场面照片。您从专业人士角度，从这两张照片中能看出些什么问题？
刘铁民： 这个问题提得很好。国际上对大型公众聚集活动近年来在风险控制方面有些特别的措施：
一是预测人数，当活动聚集的人群超过预测时必须采取限制措施。
二是分隔，把人群分成若干个区域，不能在一个区域，比如一个观景平台，要分为若干个区域，设置栅栏，由安全人员守卫。
三是大型活动的入场出场等人群流动，必须是单向分流，次第前进。如果从a区流向b区，首先是要动员b区的人员流出。最可怕的就是无序运动。
四是每个区域内必须有人负责引导，严格控制，相当于分成若干责任田。
五是凡事在易发生群众挤踏事件的高危地点，比如台阶、复杂地形、装有玻璃的建筑物等附近，都应当设立警示牌，必要时设专人值守。
这几个方面只要有一个环节出了问题，就有可能酿成重大灾难。
国际上一种前沿观点认为，过去以应急处置为核心，现在应该转移到以应急准备为重点。即使发生事件也不致造成严重伤亡。其中“情景构建”就是应急准备的一种方法。比如对一个大型活动事先可能会出现的极端状况要有一个判断，比如十万人的活动，如果发生了挤踏事件，会造成多少人的死亡？这样一个事件怎么做预防工作？这就需要模拟现场情景。上海、北京这样的大城市更应当做好重大活动的“情景构建”。(记者 曹滢 实习生 汪徐秋林)