立足生态安全地位突出和经济总量快速提升的实际 四川以制度创新破解环保难题
◆本报记者岳跃国
党的十八届五中全会以来，绿色发展成为热词。对此，生态安全地位突出、经济总量快速提升的四川省有着深刻认知。
近年来，四川省把环境保护置于推动绿色发展的高度来谋划，放在建设生态文明的大局来推进，既要金山银山，也要绿水青山。
“十二五”以来，在全省经济年均增长9%、城镇新增600余万人口的背景下，四川省污染防治成效明显，环境质量总体稳定，部分地区明显改善，PM10平均浓度同比下降6.7%，6个出川断面全达标。
在“十二五”收官、“十三五”启幕之际，四川省委、省政府正在筹划召开一场高规格的全省环保大会，围绕推进绿色发展，聚焦改善环境质量，谋改革之策，聚法治之力，筑小康之梦。
□以改革为动力解决责任落实难的问题
就在不久前，四川省16个市(州)因为大气治理成绩突出获得奖励，而其他5市(州)则不同程度地被扣缴。作出这一决定，依据是今年1月1日开始实施的《四川省环境空气质量考核激励暂行办法》。
根据这个办法，每年年初，省级财政下达每个市(州)环境空气质量年度目标任务激励资金500万元，次年由省环保厅会同财政厅对任务完成情况进行考核。未完成任务的，分档扣收。
相较于大气，水污染防治领域的类似手段则要早得多。早在2011年，四川省就开始在岷江沱江流域试行跨界断面水质超标资金扣缴制度。
“一旦被扣缴，实际上就是被通报了。”四川省环科院环境经济政策研究所所长吕晓彤认为，对市(州)政府来讲，真正在乎的不是被扣缴了多少钱，而是名声。这样一来，压力自然就传导到了基层。
传导环保压力的另一个杀手锏就是约谈。与国家层面的环保综合督察、行政约谈同步，四川省内督察、约谈的力度和频次也明显加强。
针对PM10平均浓度不降反升，去年9月15日之后的1个月内，德阳、内江、南充、达州、广安、绵阳、宜宾、自贡等8市政府领导先后被省大气办约谈。
今年5月，四川省环保厅分批次对3市22个区(县)环保局长进行了约谈，要求严肃整改检查中发现的环境问题和违法行为。今年9月，因预警约谈成效不佳，省大气办约谈达州、广安两市市长。
四川省环保厅污染防治处负责同志说，行政约谈起到了事半功倍的效果。最有说服力的是就内江的变化：去年内江PM10浓度一度高居全省前列，今年则进入了排名后十。
谈及生态环保体制改革，四川省环保厅厅长姜晓亭认为，改革应该充分考虑4个因素：科学性、合理性、有效性、可行性。按照这一标准制定的《四川省环境污染防治改革方案》去年9月起正式实施。
这一改革方案明确了重点开展的28项改革任务。其中，涉及大气污染防治的有21项，突出“三创新”：
一是创新控制增量“五项制度”，将特别排放限值、倍量替代、总量前置、煤炭控制和高污染燃料禁燃区等污染控制要求制度化;
二是创新削减存量“双控制”，对工业点源、城乡面源和机动车移动源等多种污染源综合管理，对二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物等多污染物协同控制;
三是创新监管机制“联防联控”，对重点区域实行统一规划、统一监测、统一评估，健全环评会商、联合执法、信息共享工作机制。
□以法治为手段破解违法成本低的困境
细心人发现，今年春节后四川省政府首次常务会就聚焦大气污染防治，审议通过了《四川省灰霾污染防治办法》，在全国率先出台了专门针对灰霾污染防治的省级政府规章。
据介绍，2014年四川省政府立法计划在网上征求公众意见时，《四川省灰霾污染防治办法》的公众点击量排名第一。
今年5月1日开始实施的这部规章首次从立法层面上对灰霾污染进行了界定，突出了工业、道路和施工扬尘、机动车、生物质燃烧等污染防治重点领域。
据悉，今后几年，四川省还将陆续修订出台《四川省辐射污染防治条例》、《四川省环境保护条例》、《四川省大气污染防治法实施办法》、《四川省水污染防治条例》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则》等一系列地方法规规章和制度。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律法规不断完善的同时，四川省环境监管执法工作也在不断强化。
今年3月，四川省环保厅、省公安厅联合下发《关于加强环境污染违法犯罪案件执法衔接配合工作的通知》，对环境污染犯罪移送标准和证据要求作出了明确规定。
今年5月，四川省政府办公厅印发《关于加强环境监管执法工作的通知》，要求从加强环境法制建设、严惩环境违法行为、规范环境执法监管、落实各方职责任务等方面加强环境监管执法。
在今年第一季度的监督性监测中，成都一家污水处理厂外排废水超标，被责令整改。后经复查发现，外排废水仍然超标。成都市环保局对其实施按日连续处罚，计罚27天。新环保法及其配套办法落地。
数据显示，截至今年10月，四川省环境监察机构查处环境违法案件1437件，处罚金额5719万元。其中，按日计罚5件，查封扣押33件，限产停产38件，移送拘留34件，涉犯罪移送司法机关14件。
同时，今年以来，四川省环境监察执法总队组织抽调市州环境监察执法人员对广元、宜宾、雅安3个市开展了环保交叉执法检查，查处了一批环境违法行为。
截至目前，四川省环保厅已对资阳、乐山等7个市开展了环境监察稽查，有效地提升了环境监察执法、排污收费等工作的规范化水平。
秸秆禁烧是个老大难。今年，眉山市共罚款近400起，训诫近200人，拘留4人，对秸秆禁烧工作不力的10名责任人进行问责处理，对21名责任人进行警示谈话或诫勉谈话。
□以问题为导向补齐全面小康的环境短板
根据四川省城市环境空气质量分析专报，9月是今年空气质量最好月份，也是近年来同期最好，总体达标天数比例为97.9%，其中优为59.5%，良为38.5%。
在全面建成小康社会进入决胜期之际，四川正致力于留住这样的好天气。11月17日闭幕的四川省委十届七次全会强调，四川实现全面小康，不但要做到经济总量和城乡居民收入“两个翻番”，更重要的是必须改变生态环境保护欠账多、民生保障任务重等“短板”。
然而，补齐生态短板并不容易。
蜀中自古有“天无三日晴”和“蜀犬吠日”之说，意指盆地环山，水汽不散，难见太阳。四川还有“千河之省”之称，河流1400多条，且地处长江上游，生态安全地位突出。生态文明建设的地位重要而又特殊。
作为西部经济大省，10年来四川GDP翻了两番，今年前三季度，经济总量跃至全国第六，年底极可能成为首个突破3万亿大关的西部省份。既要服务大局，又要守住底线，生态环保工作任重而又道远。
四川省社科院副院长盛毅表示，到2020年，四川省人均GDP将达到全国平均水平的85%。如果环境质量能够达到全国平均水平，将能够匹配全面建成小康社会的要求。
四川省环科院院长叶宏的理解更具体。他认为，要匹配全面建成小康社会的要求，75%的时段要有好的空气，95%的时段要有好的水环境。“现在来看，5年内能够实现这一目标。”
全面建成小康社会，不能丢了农村这一头。据四川省环保厅农村环境保护处处长陈维果介绍，当前农村环保还存在基础设施差、管理覆盖面小、认识程度低等问题。
他介绍说，“十三五”期间，农村饮用水达标率要由80%提升至90%，规模化畜禽养殖污染治理率要由65%提升至80%，农村环境综合整治村庄占比要由10%提高到30%左右。
按照四川省环保厅副厅长杨雪鸿的理解，快速发展期的四川，环保既要服务大局，又要守住底线。“什么是大局?四个全面战略布局就是大局;什么是底线?确保生态不倒退、污染不加重、完成国家和省下达的各项环保与生态约束性指标任务，环境和生态逐年变好。” 杨雪鸿说。
谈及全面建成小康社会，姜晓亭更强调坚持问题导向。在他看来，尽管“十二五”环保工作取得了一些成绩，但环境形势依然严峻，还面临许多突出问题。
这些问题包括：环境污染依然严重、污染物排放量仍处高位、结构性和布局性污染问题突出、环境基本公共服务供需矛盾凸显、环境监管体制不够顺畅。
“十三五”期间，这些问题能否得到突破，直接关系到能否达到与全面建成小康相适应的环境质量。按照姜晓亭的理解，我国的改革开放创造了奇迹，环境保护也应该创造出相应的奇迹来匹配。
