环保垂管制度设计是系统综合解决方案
吴舜泽，环境保护部环境规划院副院长，博士生导师，中国环境科学学会环境规划专业委员会主任委员，牵头承担国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及水污染防治行动计划等研究编制技术工作，全程参与了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》研究起草工作。
对话人：环境保护部地方环保垂直管理工作小组
办公室副主任吴舜泽
采访人：本报记者黄婷婷
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》的编制背景是什么?有何主要特征，彰显了哪些亮点?垂直管理制度改革的关键是什么?带着这些问题，本报记者采访了环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽。
有哪些主要特征?
■突出问题导向，突出目标导向，突出对地方诉求的回应。
中国环境报：为了编制《意见》，主要开展了哪些工作?做了哪些准备?
吴舜泽：垂改工作涉及面广、影响深远，我们抱着慎之又慎、务求必胜的心态，从2015年11月开始，就启动了《意见》编制相关调研工作，务求能形成一个积极稳妥、平衡可行的综合解决方案。
首先，对党中央、国务院相关政策和精神进行深入学习和研究，系统梳理了党的十八大以来生态文明体制改革和生态环境保护的政策走势。我理解，一定要把垂直管理制度改革放在这一大背景、大体系中去看，这是一脉相承的，要避免孤立片面地理解。
其次，广泛听取了省级政府及环保、发改、财政、编办等相关部门，市县级政府及相关部门，专家学者等意见建议。同时，还走访了工商、质检等有过垂直管理经历的部门，了解其改革的经验和教训。他山之石，可以攻玉。目前形成的《意见》，实际上综合了其他部门的不少好的经验，也对如何规避相关问题做了大量的针对性设计。另外，搞了不少专题研究、分析论证、模拟推演，形成70余万字的材料。
最后，做了大量的部门协调、政策研拟等工作，几十次易其稿，才完成《意见》的编制。应该讲，这次前期工作扎实细致，谋定而后动，有坚持有创新，有关部门给了大力支持。《意见》出台凝聚了各方智慧，体现了党中央、国务院对环境保护的高度重视，对改善环境质量的殷切期待。
中国环境报：《意见》的主要特征是什么?
吴舜泽：我认为《意见》最主要的特征就是突出问题导向、突出目标导向、突出对地方诉求的回应。要做好统筹平衡，解决好这三方面，实际上也就是一个综合性的改革方案。
一是突出问题导向。习近平总书记在五中全会说明中指出，现行以地方为主的环保体制存在“4个突出问题”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。可以说整个《意见》都是针对这“4个突出问题”展开的。
针对第一个问题，《意见》强调地方党委和政府对生态环境负总责，明确相关部门环保责任，要求各省制定责任清单，解决各部门职能交叉不清的问题。这一点最重要的，是与其他系统垂管改革的一个最大差异。若忽视这一点，就把这次垂改工作不正确地局限于环保系统内部体制机制的调整，定位飘了，重点就肯定偏了。
针对第二个问题，《意见》通过干部任免、财政供养关系变革减少地方干预。市级环保局领导班子成员实行以省环保厅为主的干部任免体制，确保环保局长站得住也顶得住。市级环境监测机构、市县两级环境监察机构人员和工作经费全部由省级环保厅承担。垂直管理在减少监测监察执法的地方干预方面的作用，应该是立竿见影的。
针对第三个问题，《意见》通过制度创新的方式加以解决。在以往的体制下，环保部门是按照行政区域划分的，环境问题往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市两级环保部门在“条”上的调控力量就会明显加大，比如省级环保部门可以探索按流域设置环境执法和行政监管机构，有利于打破行政区的束缚而根据生态系统的整体性进行综合统筹。
针对第四个问题，《意见》也给予了回应。根据我们的统计，全国还有180多个县级环保局不是行政局而是事业局，有不少还是合署局。另外，还存在环境执法主体资格、着装等方面的问题。通过垂直管理制度改革，这些问题可以得到较大程度的解决。
二是突出目标导向。改革的目的就是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制。
其中，最主要的改革目标是从“以块为主”调整为“条块结合”。“条”指的是环保系统，“块”是指地方党委政府和相关部门。对于“条”来说，强化了省级、市级环保部门的作用，强化省级环保部门的环境监察督政职责、市级环境执法查企职责。对于“块”来说，通过设立环境保护委员会、制定责任清单等制度创新，明确了地方政府及相关部门的环保责任。我体会，垂改设计最难把握的就是条块关系处理分寸的拿捏，要使条和块权责明晰、落实、平衡。
针对“条块结合”的目标，改革力图实现“两个加强”：加强地方党委政府环保责任的落实，加强对党委政府环保责任落实情况的监督。其中创新性的举措是省级环保部门逐市或者跨区域设立监察机构，类似纪检部门和审计部门，突出监督关口前移，事前事中事后监督相统一。改革力图实现“两个聚焦”：省级环保部门更加聚焦环境质量监测考核工作和对相关部门环保履职情况的监督工作，市县级环保部门更加聚焦日常执法工作和执法性监测工作。改革力图实现“两个健全”，即环境保护委员会议事协调机制，健全环境监测执法信息共享和联动机制。有时候体制解决不了的问题，需要机制和政策进行弥补，需要环环相扣地做好顶层设计。
三是突出对地方诉求的回应。垂直管理改革要动体制、机制、机构，是底盘性的制度。过去是省、市、县环保机构上下一般粗，机构、职能设置都类似。这次改革后，会有比较大的调整，优化了省市县三级环保部门职责，各自聚焦主责主业，发挥各自优势。因此，各地对改革都非常关注，也会产生不同的诉求。
综合来看，省级环保部门担心的是全部垂管后“责任过大”。市县环保部门担心的是监测监察执法上收后“没有手段”。地方党委政府担心的是“权责不统一”。环保系统干部职工担心的是归属、待遇等涉及切身利益的问题。针对以上问题，我们在编制《意见》时给予了充分的考虑，通过制度、机制的安排，应该说得到了比较好的解决。
有哪些亮点?
■重新界定了环境监察的内涵，划分了生态环境质量监测事权。
中国环境报：您认为《意见》的亮点是什么?
吴舜泽：《意见》亮点比较多，有改革有突破，不少地方解决了长期困扰环境保护的一些体制性机制性问题和老大难瓶颈问题。我这里重点就监测监察执法领域差别化的改革路径谈两层意思，这都说明了垂改不是简单地一垂了之。
第一，重新界定了环境监察的内涵，实现环境监察和环境执法的分离。过去环境监察主要是针对污染源监督检查，改革后则更多地强调督政。实质是监察上收、执法下移。监察上收，就是通过设立派驻机构，强化省级环保部门对市县政府及其相关部门环保履责情况的监察。改革后的环境监察等于日常驻点式监督加上定期督察巡视，二者结合就实现了全过程监督。这样做可以倒逼党委和政府履行环境保护责任，制度化、机制化、长效化地落实“党政同责”、“一岗双责”。
执法下移，就是充分发挥县级环保部门执法快速、机动、贴近现场的优势，提升基层执法的效能。党的十八届三中全会强调整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。将执法权集中在基层，增强执法的统一性、权威性、有效性。同时，这也是基于现实层面的考量。目前全国省以下环境执法队伍有7万余人，如果全部上收到省级环保部门，就会把市县环保部门抽空，加大省级环保部门的责任和压力，不利于现场执法工作的开展。
第二，重新划分了生态环境质量监测事权，收生态环境质量监测，留环境执法监测。《意见》要求，省级环保部门要上收市级环境监测机构和队伍，主要负责质量监测;县级环境监测机构还是留在属地，主要负责执法监测，配合和支持环境执法队伍进行污染源执法。
一方面，这样做符合生态文明体制改革总体方向。《生态环境监测网络建设方案》提出，地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权，逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。另一方面，有利于提升基层监测执法效能，实现“测管协同”。现场执法往往专业性比较强，要以准确的监测数据为前提，这就需要进一步强化县级监测机构污染源监测的职能。
改革的关键是什么?
■积极稳妥、有序地处理好人员调整，确保环保干部职工有良好的工作环境和发展空间。
中国环境报：我们知道其他一些部门也采取过垂直管理的形式，但是大多是全面垂直管理，而环保部门采取的是分领域不同的垂直管理的形式。原因是什么?
吴舜泽：我们分析发现，越单纯的领域，越容易实现垂直管理，越容易取得成功。有的部门条状比较清楚，与其他部门关联不大，垂直起来相对容易。而环保工作与这些部门不同，需要各部门配合、形成齐抓共管的大格局才能顺利推进。
垂直管理制度改革首要的是落实地方政府责任并加强监督检查，发挥地方党委和政府抓生态环境保护的积极性，这也是我国加快补齐生态环境短板的机制体制优势。如果环保部门所有领域都实行完全垂直管理，改革方案制定十分简单，但地方党委政府履行环保责任的积极性就可能降低，环保部门的责任就会无限放大，改革工作可能会“翻烧饼”。
需要特别强调的是，环保工作本身特别复杂，只有创新思路，通过体制、机制、政策多层次安排，才能解决各方面问题。因此，对垂直管理制度改革的理解切忌简单化。改革要注意对地方诉求的回应，使新老环境保护体制平稳过渡。实行监测监察执法垂直管理，符合习近平总书记对环保工作提出的要求，符合环保工作本身的特征，符合生态文明体制改革总体方向。只有这样改革，才能稳定、持续、有效。
中国环境报：您认为垂直管理制度改革的关键是什么?如何处理好改革中人的问题?
吴舜泽：垂直管理制度改革推进过程中要特别注意人的问题。一些改革顶层设计不错，但是局部人的问题没有解决好，对改革就造成了被动影响。因此，要积极稳妥、有序地处理好人员调整，确保环保干部职工有良好的工作环境和发展空间。从目前改革设计来看，能统筹逐步解决环保机构和队伍规范化建设问题。由于采取了系统创新的改革路径，区县基层环保系统人员绝大多数还留在属地，都有事干、有岗位、有饭吃。只是财政经费和管理隶属关系有所调整而已，基本不会出现波动、折腾、反复的问题。“十三五”时期环保任务本来就很重，一定要保证改革的稳定性。
中国环境报：目前，各地对改革的态度是怎样的?能否介绍下最先进行试点的地区有哪些?出于何种考虑?
吴舜泽：之前一些地方对垂直管理制度改革存在一些顾虑和担心，但看了《意见》、听了我们的解释，顾虑和担心没有了，现在地方对改革普遍比较支持。为了积极稳妥地推进改革，要加强宣传，把改革思路充分传达出去，统一思想认识。
试点省份的选择主要考虑如下因素：首先，要考虑省委省政府对改革的积极性。目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市、区)正在积极开展前期工作。
其次，要综合考虑不同区域的差异性。我国不同区域问题差异性太大，如何落地、如何在操作层面搞好实施工作，确需考虑中、东、西区域的差异，考虑省、直辖市等不同行政区划类别的差异。
第三，要有一定基础，思想和意识到位，形成标杆和示范效应。环境保护部将加强跟踪分析、窗口指导、总结评估，对出现的问题及时进行研究，对好的做法进行推广，推动《意见》落实落地。
