油气体制改革小步疾行 价格与成本新规铺路油气改革

          电改之后，油气体制改革正成为能源领域改革的焦点。

        国家能源局局长努尔•白克力在今年两会期间接受媒体专访时称，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称“油气改革方案”)预计两会后不久就可以出台。油气体制改革的关注度一时之间快速上升。

        《第一财经日报》记者获得的消息显示，油气体制改革方案去年底提交国务院后，在管网公司如何组建、公司组建途径、如何体现竞争方面存在争议，甚至出现“卡壳”，但全行业市场化、放开的思路没有改变。

        油气改革方案之外，相关部门正在酝酿的进一步价格改革和管道成本监审办法或将提前引爆此前小步疾行的油气改革。油气是和电力有诸多相似性的行业，石油行业上下游高度一体化，越往上游垄断特征越明显，价格也是其中关键因素，价格动则体制动。

        中化集团原总地质师曾兴球认为，低油价将中国石油工业体制的问题集中暴露出来，已经到了不得不改的程度，油气体制改革需要所有领域进行，引入更多市场主体。

        成本监审界定管输费

        努尔•白克力此前表示，稳步推进石油天然气体制改革，在中央审议出台油气改革方案后，抓紧研究制定专项改革方案和相关配套文件，在部分省市开展油气改革综合试点或专项试点。

        这即是外界普遍认为的新一轮油气改革的思路，具体将涉及石油天然气上中下游各领域的市场准入和价格放开，将进一步打破行政垄断，管住自然垄断，放开竞争环节，其中包含上游放开和网运分离。

        通过试点推动改革的途径又被成为“1+N”模式，即在油气改革方案落地后辅以专项改革方案和相关配套文件，并通过省市综合试点或专项试点的方式推进，类似于电改方案公布后各地推进的综合试点和专项试点。

        不过，中国国际经济交流中心副研究员景春梅认为，此轮改革最关键的是管网公司的组建(管网独立)，管网中又以主干管网的独立最为重要，即输气环节，涉及城市燃气公司的配气环节没那么迫切。

        按照天然气价格改革的思路，最终要实现市场定价，即供需双方商定气价，管网公司收取管输费。但中国目前天然气管输总体实行政府定价，经过此前断断续续的改革，当前是以“市场净回值”定价法(与可替代能源价格挂钩调整的机制)形成各省门站价格，政府对管输费的管理相对滞后，难以推动企业投资管道建设的积极性。

        在这一背景下，2015年电改文件公布后，国家发改委推出输配电网成本监审方法，到今年1月初有消息称，针对油气管网的成本监审办法也在制定中。对此，一位参与政策制定的研究人士称，发改委也在制定油气管网成本监审办法，将合理确定管输费用，干线管道和省网的成本监审办法可能很快下发。主干管网和省网将重新核定管输费用，用户支付的天然气价格未来是供求双方交易价格加上管输费。

        上述研究人员分析说，下一步还需要参照电改的思路，对配气环节即城市燃气管网实行公共事业的监管，厘清输气、配气的成本，避免产业链上的利润分配不均衡现象。

        按照价格改革部署，到2017年天然气领域要放开天然气气源和销售价格，政府只监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格。

        价格改革推进倒逼体制

        价格改革是能源改革中的重要一环。目前石油已初步形成市场化定价方式，挂钩国际油价确定国内成品油价格。

        天然气价格显得相对滞后。2015年4月，按照天然气价格改革计划，非居民用存量气和增量气价格已经实现并轨。但天然气价格还没有完全实现市场定价，非居民用气和居民用气价格也没有并轨。按照设想，非居民用气价格应该逐步放开，居民生活用气也将建立阶梯价格制度。

        2015年11月，天然气价格在一年内第二次下调，尽管在一定程度上促进了天然气消费，但更多则是上游对城市燃气公司的让利。这造成天然气的成本更多由上游企业承担，城市燃气公司赚取了其中利润，用户获得的实惠有限。

        业内普遍注意到，天然气价格改革的最终目标是放开天然气出厂价格，让其由市场竞争形成，政府只对具有自然垄断性质的天然气管道运输价格进行管理。以“市场净回值法”为基础的天然气定价机制仍然只是这个终极目标的过渡阶段。

        发改委在2015年11月下调气价时提出，天然气价格改革在理顺居民用气价格后，将会完善管道运输价格形成机制，具体将合理制定管道运输价格，加强配气价格监管。这将对主干管网、省网和城市燃气产生影响，城市燃气模糊的配气费将逐渐公开透明。

        在发改委制定油气管网成本监审办法、合理确定管输费用后，用户支付的天然气价格未来应该是供求双方交易价格加上管输费。

        与此同时，国务院发展研究中心研究员郭焦锋分析说，天然气价格机制的方向是市场化，目前的仅是模拟市场化，仍然是政府定价，未来还是要推进完全的市场化价格形成机制，通过交易所等机构形成市场价格。

        按照价格改革的思路，国家发改委正在天然气领域支持交易中心建设，交易中心将成为天然气价格形成中的关键一环，推进天然气价格真正市场化，对应气源主体多元化的趋势。

        油气体制改革小步疾行

        反映油气体制改革思路的举措已经在各方面体现出来，始终没有间断。

        中石油董事长王宜林2月24日在休斯敦举行的“IHS剑桥能源周”会议上表示，为精简增效，中石油考虑将旗下的油田服务业务分拆，准备单独上市。2015年年底，中石油还重组了旗下的天然气业务板块和管道业务，动作频频。

        据本报记者了解，中石油内部的重组和架构调整还会有很多，将加强专业化重组，重组后的公司择机通过混合所有制融资。

        上游开放2015年在常规油气区块领域也有进展。去年7月新疆6个石油天然气区块公开对外招标，被认为是以新疆为试点的油气上游改革拉开序幕。国土资源部地质勘查司人士称，上游试点开放是油气改革的一部分。

        曾兴球认为，拿出来公开招标的区块品味不一定好，未来还要探索在未动用储量等领域摸索新的开放模式。

        与此同时，去年中石油、中石化领导先后表态做好管网独立的准备工作后。中石油去年11月底宣布，对中亚天然气管道有限公司进行内部重组，这是油气改革传出天然气管网独立以来石油公司首单对管道资产的交易。外界解读称，资产运作可以解读为组建国家管网公司的一个步骤。

        此外，去年以来，进口原油使用权、原油进口资质、成品油出口资质等都在逐渐向地方性炼油厂开放，这也是油气改革的举措。景春梅认为，油气改革要在“管住中间”的同时，培育供需两端的市场主体，推动油气领域真正市场化。

        归纳起来，油气改革方案出台前，具体的改革措施已经蔓延到上游区块开放、中游管网引资和资本运作、下游的销售和出口等所有环节。