PPP之历史追溯

09.11.2015  16:58

            被称为“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯教授对PPP的解释为“我们可以从三种意义上使用PPP这一术语。公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的合同安排”。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了基础设施项目。再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式的合作。三种情况下,企业超越了市场中通常角色,介入各个领域,而政府也不再限于征税员和传统市政服务提供者的角色,变成了开发商、信贷者等”。
            虽然美国的PPP不是个卖点,但是大师萨瓦斯这几句话还是很有分量。PPP不仅仅是指政企合作开展的项目,还指政企合作的一种模式,它甚至还指政企合作建立的正式组织。
            而大家现在的关注点是:把PPP作为融资方式之一,作为公共服务交付模式之一,作为转变政府角色、政府治理的途径之一,其实这些都不全面。你能想象政企之间能擦出何种火花,产生什么有形、无形的结果,PPP就能指代什么。但是“公共服务交付的态度转变、传统的采购模式和政府角色的不满,以及项目融资模式的发展”是促使PPP模式在最近一轮获得大发展的原因。
            为了规矩一点,Wiki还是从狭义的角度来介绍大家关注的PPP。言归正传,PPP产生的背景是什么?它是起源于美国吗?
              PPP已经很老了,早在1438年,历史研究人员就发现了法国贵族Luis de Bernam获得了莱茵河货物运输管理的特许经营合同(PPP的一种形式),向周转的货物收取费用,原来PPP的发源地在法国?另一个比较出名的例子是,1792年法国Perrier兄弟获得了在巴黎配水的特许经营合同。从此,法国的法律词典里便有了市政工程特许经营(concession de travaux publics)这个词条。
            自法国式特许经营模式开了先河以来,法国就更广泛的采用特许经营模式自主基础设施的发展,在铁路、水、电和有轨电车路线都由私营企业和银行设计、建造、融资和运营。这也是在民法体系中,法国是PPP做得最好的国家,特许经营在法国比较普遍的原因。此外她还有国家层面的PPP立法。在PPP这一方面,法国人可含蓄了,虽然有着悠久的历史,却觉得这些不值得一提,没有向“保守的”英国人那样推销PPP。
            在英美普通法系中PPP是怎么发展来的呢?
            这要从二战后甚至更早开始说起。在英国,丘吉尔工党执政,在国内大搞国有化,水、电、铁路、通信等基础设设都国有化了,还建立国民医疗体系(NHS)等,结果效率低、服务差。铁娘子撒切尔上台后,说国有不行,必需让市场起作用、把效率搞上去。同期的美国总统里根持相同观点。1980s-1990s期间,私有化或者说民营化在英美同时推行开来,英美特殊关系在撒切尔和里根两人身上暴露啊!
            英国没有公共部门和私营实体合作的传统,PPP通常被认为是保守派思想观念种的一种特殊“副产品”。1992年,John Major正式提出了私人主动融资(Pfi,Private Finance Initiative)的概念。Pfi模式下,政府购买私营部门的服务,并为项目实施提供必要的固定资产。
            刚推出时,当时的反对党领袖Tony Blair对Pfi持怀疑态度。可他在发现Pfi的好处时就转向大力推广PPP,Pfi也出口到其他英联邦国家,如澳大利亚(普通法系中ppp最具代表性的国家之一),甚至其他国家。其实,英国政府一开始采用Pfi的目的不是那么正当。
            那时候英国城市化虽完成,但已经进入后工业化,处于工业向服务业转型期,很多城市走向衰落,基础设施重建、新建和公共服务欠债太多,政府却囊中羞涩,但又有基础设施支出的财政预算限制,Pfi预算外融资正好派上用场,将基础设施投资转移至表外,绑架了后来的很多届政府。再加上捆绑式的服务和政府不占股等各种原因,Pfi的“物有所值”(Value for money)并没有得到一致认同,尤其在医疗领域。后来,2010年Pf2推出。
            可能你会在想,为什么美国没有PPP?(有,但是不如英国)。一方面,前面已经提到美国私有化比较彻底,私营部门直接参与基础设施和公用事业建设。但是更为重要的原因是美国是一个联邦制真正实现权利下放的国家。地方政府有稳定的、广泛的税收收入。虽然英国自Tony Blair以来,权利下放和地方自治进程提速;虽然2011年英国出台了《Localism Act》给地方政府一般行事权(General Power of Competence),但中央拨款是英国地方政府资金来源,如下图所示。所以事权与支出责任这个在中国讨论的沸沸扬扬的话题,其实英国一直存在,甚至比中国还严重,这不苏格兰今天都要公投了!

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