针对不适应加快区域督察转型发展

　　◆赵浩明 武长锋 张勇

　　面对当前环境保护工作的新常态、新要求和新变革，环保督察事业也面临着转型发展的机遇和挑战，必须紧随当前环境保护工作改革的步伐，紧紧围绕和服务于环境保护事业的全面深入推进。

　　环保督察工作存在哪些不适应?

　　为推进环境管理体制改革，强化国家环境监察能力，解决环境保护中存在的地方利益保护和各自为政等问题，原国家环保总局成立了跨流域、跨行政区域的六大环保督查中心。

　　经过多年探索实践，环境区域督察工作的定位﹑思路﹑职责越来越清晰，在推动环保工作主体责任落实方面发挥了重要作用。以西北环保督查中心为例，其受环境保护部委托，负责西北地区的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区和新疆生产建设兵团区域内的环境执法督察工作。近年来，随着西北大开发和东部产业转移，西北地区经济社会发展较为迅速，但环境违法问题也多发频发，个别问题引起中央领导高度关注，环保督察工作压力大、任务重、困难多。西北环保督查中心自设立以来，认真履职，确保各项督察任务的完成;积极探索，建立督察工作机制和方法;提升能力，切实加强督察自身建设。在推动国家环保政策、规划、法规、标准等在西北地区的贯彻落实方面，发挥了积极作用。

　　然而，在当前我国经济发展出现新常态、环境质量改善成为核心、地方政府环保职责不断明确、铁腕铁规环境监管执法不断强化的新形势下，区域督查中心的督察工作和运行模式已不能很好地适应当前环保工作的新要求和新需要，具体表现在以下4个不适应。

　　一是区域督查中心职能定位不适应。区域督查中心现有的18项工作职责中，大部分职责与地方环保部门执法检查职责重叠，事权层级划分不清，存在许多多头执法、重复检查的现象，导致国家执法监督机构干了地方环保部门执法监管的活，既容易引起被检查企业的不满，又影响到地方环保部门的积极性。

　　二是督察责权界定不适应。目前，对于交办的督察任务，区域督查中心只有检查、调查和建议权;对督察发现的环境违法问题，缺乏相应的制约手段，不能适应当前加强环境执法监督的形势和要求。

　　三是运行体制不适应。在现行运作模式下，在一定程度上存在多头布置任务的问题，交叉重叠、临时性多，在一定程度上影响了督查工作的有序开展。各区域督查中心现有的督察工作程序还不够规范，督察的制度还不够健全，督察的方式也不够统一;掌握的信息资源比较有限，督察的手段比较单一。

　　四是国家督察职能还存在不适应。由于受现有职能定位、运行体制机制等因素所限，区域督查中心代表国家监督地方政府履行环保职责的职能发挥不足，督政力度有限。近两年虽然各区域督查中心都在试点开展一些重点城市的综合督察，但开展的范围比较小，督察的深度、力度和手段还十分有限，督察的方式方法仍处在进一步摸索阶段。尤其是在今年新环保法正式实施，国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》、《水污染防治行动计划》先后出台的大背景下，国家层面已经明确提出要全面加强对地方政府履行环保职责的监督检查，但在实际操作层面仍然不够明确，国家环保督察的职责还没有执行到位。

　　区域环保督察如何实现转型发展?

　　当前，要以“四个全面”战略布局为指引，以贯彻落实新环保法、国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》、“大气十条”和“水十条”颁布实施为契机，加强国家环保督察制度的顶层设计，不断健全环境保护的决策、执行、监督管理体系保障，强化区域督查中心的国家监察职能，确保督察工作实现“在严格监管执法上下功夫、在督察压力传导上下功夫、在严肃责任追究上下功夫、在部门区域联动上下功夫”的目标，真正做到执法督察“对基本职责任务执行到位、对地方政府责任督察到位、对违法单位执法到位、对各方力量协调到位”的要求。

　　建立国家环保督察制度。加强环保督察制度顶层设计，设立国家环保总督察和国家环保督察专员办公室，代表国务院对地方政府环保职责落实情况进行监督检查。由环境保护部领导任总督察，督察专员办公室负责国家环保督察制度的具体实施和环保督察工作的组织协调，统一组织领导各区域督查中心的日常工作;各区域督查中心作为派驻地方的国家环境督察分局，纳入行政执法机构序列，负责所在辖区环保督察工作，并在区域督查中心中设立国家环保督察专员，从制度层面上理顺国家环保督察的体制机制。

　　调整督察职能。贯彻落实“国家督察、省级巡查、地市检查”的环境监督执法机制新要求，尽快修订《环境保护部区域督查派出机构督查工作规则》，明确划分中央和地方执法监督检查事权，避免出现当前各级环保部门交叉检查、责任不清、成效不高的问题。明确区域督查中心职能定位，优化整合现有职责，主要承担对地方政府及部门落实环保责任情况的监督，重大环境违法案件督办查办，跨省跨区域重大环境问题的协调解决等应由国家层面承担的职责。赋予区域督查中心一定的督办权，督促地方政府及企业落实限期整改;以及对市、县地方政府及企业集团的约谈权。减少以往承担的行政管理和技术类工作任务，实现业务工作瘦身，督察效能提质，切实发挥国家督察职能。

　　规范督察机制。尽快制定环保督察机构的责权清单和督察工作制度，建立督察要求明确、督察程序完善、督察标准统一、督察方式科学、督察行为规范的督察工作机制，明确督察的责任和边界，提升督察的效能，强化责任约束，实现依法督察、规范督察、廉洁督察。应尽快完善督察业务统一归口管理制度，统一组织协调，确保督察工作有序、高效开展;应建立督察反馈机制和信息共享机制，畅通区域督查中心与环境保护部各司局之间的沟通交流，凝聚、壮大环保工作合力。

　　转变督察方式。完善以督察环境质量情况、各项环保法律、规划(计划)实施情况和企业(项目)守法情况为主要内容的综合督察方式，扩大综合督察的范围，升华综合督察的内涵，以点带面，由表及里，全面掌握、了解地方环保工作推动落实情况，解决重点、难点问题进展情况，政府环保资金投入情况，相关部门环保履职情况等，由“查企业为主”向“查督并举、督政为主”的方式转变，切实把督察的压力传导下去，将环保责任推动落实下去，全力推动地方政府环保职能履行到位，实现地区环境质量的根本好转。

　　加强能力建设。大力提升国家督察队伍科学化水平，构建“天地一体化”环境督察网络。统一建立环境督察信息化网络平台，加快卫星、无人机、遥感、移动执法等技术手段应用，用足用好污染源在线监控数据，提高现场督察装备水平，加强督察人员的教育和培养，有效弥补和解决现有督察人员力量严重不足、督察效能发挥不够等问题。