《关于在喀什、霍尔果斯经济开发区试行特别机制和特殊政策的意见》解读

    近日，自治区党委办公厅、人民政府办公厅制定出台了《关于在喀什、霍尔果斯经济开发区试行特别机制和特殊政策的意见》（以下简称《意见》）。当前为何要制定出台《意见》？《意见》总体思路是什么？贯彻落实《意见》将在哪些方面着力？针对这些问题，自治区发展改革委对《意见》进行了政策解读。

    一、出台《意见》的背景是什么？

    自国务院《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发〔2011〕33号，以下简称国发33号文件）出台以来，喀什、霍尔果斯经济开发区（以下简称“两个经济开发区”）在国发33号文件十大类优惠政策的支持下，进入了建设发展的新时期。自治区随后出来了《关于加快喀什、霍尔果斯经济开发区建设的实施意见》（新政发〔2012〕48号，以下简称新政发48号文件），从自治区层面支持两个经济开发区制定了明确的落实国发33号文件的具体措施，努力推进两个经济开发区基础设施建设和主导产业发展。当前，两个经济开发区运行总体平稳，但发展中政策“洼地”效应不明显，基础设施建设资金筹措困难和招商引资难度大的问题依然突出。要实现国发33号文件确定的2015年近期建设目标和2020年远期规划目标，必须着力破除在体制、机制和政策创新方面的瓶颈制约，才能推动两个经济开发区加速发展。

    制定和出台《意见》就是为了深入贯彻党的十八大、中央经济工作会议和自治区党委常委（扩大）会议的精神，更好地发挥创新驱动对两个经济开发区建设发展的支持作用，推动解决制约两个经济开发区持续健康发展的根本性问题，切实推进两个经济开发区基础设施建设和产业发展。

    在《意见》制定过程中，我们充分借鉴国内经济开发区和各类产业集聚区，包括前海深港现代服务业合作区、海南洋浦经济开发区、上海临港地区等先进开发区（园区）的建设、管理方面的成功经验，并向上海政协专家顾问团等专家机构进行了咨询，征求方方面面的意见，反复进行了修改。

    二、制定《意见》的指导思想是什么？

    体制、机制和政策创新是推进两个经济开发区建设发展的关键。《意见》的指导思想就是深入贯彻落实中央新疆工作座谈会、国发〔2011〕33号文件精神，根据国家批准的《喀什经济开发区总体发展规划》、《霍尔果斯经济开发区总体发展规划》，自治区党委常委会议和新政发〔2012〕48号文件要求，鼓励两个经济开发区 “先行先试”，加快体制、机制、政策创新，举全区之力，促使优势产业、创新创业人才集聚，努力将两个经济开发区建设成为我国向西开放、共建“丝绸之路经济带”的重要窗口、新疆跨越式发展的经济增长极和沿边开发开放的示范区，更好地服务于国家战略的实施。

    为此，《意见》确立的基本思路就是鼓励两个经济开发区“先行先试”的要求，坚持发挥两个经济开发区的主体作用，通过完善体制机制、加强财税、金融、土地、产业集聚、人才集聚和发展等政策支持，有效推动两个经济开发区各项事业健康持续发展。

    遵循这一思路，《意见》综合提出了体制机制、财税、金融、土地、产业、人才等多方面政策措施，围绕为两个经济开发区提供更加优惠的支持政策和更加有效的服务，推动两个经济开发区建设发展均做了具体规定。

    三、《意见》制定中有何总体考虑？

    《意见》制定过程中，主要有以下几点基本考虑： 一是切实转变政府职能。 《意见》按照政府职能转变“该放的权力坚决放开放到位，该管的事必须管住管好”的要求，一方面自治区充分放权，例如进一步明确了两个经济开发区管委会作为自治区人民政府的派出机构，代表自治区人民政府对两个经济开发区依法行使统一的行政管理权，协调指导自治区有关部门设立在两个经济开发区相关机构的工作。另一方面充分发挥各区管委会主体作用，例如给予各区管委会同等管理权限，“喀什经济开发区管理委员会”向“喀什经济开发区（伊尔克什坦口岸园区）管理委员会”、“喀什经济开发区（兵团分区）管理委员会”授权；“霍尔果斯经济开发区管理委员会”向“霍尔果斯经济开发区（伊宁园区）管理委员会”、“霍尔果斯经济开发区（清水河配套产业园区）管理委员会”、“霍尔果斯经济开发区（兵团分区）管理委员会”授权。在授权范围内各区管理委员会职权原则上等同于相应的经济开发区管理委员会。自治区各部门对各区管理委员会要视为相应的经济开发区管理委员会同等对待。 二是注重政策协同配合。 优惠扶持政策要充分发挥作用，必须保证各项政策的衔接配合，形成合力。《意见》高度重视各类政策的协同作用。例如，明确提出了涉及两个经济开发区建设发展的财税、金融、土地、产业集聚、人才集聚和发展以及配套服务等方面的支持政策，系统性、整体性较强。

    四、如何理解加强财税政策支持？

    当前，两个经济开发区最突出的问题是基础设施建设资金的不足。自治区党委常委（扩大）会议明确指出，要举全区之力支持两个经济开发区建设。为此，《意见》明确提出了自治区层面和两个经济开发区层面的财税支持政策。 一是 加大专项发展资金支持力度。除要求自治区、兵团和两个经济开发区所在地（州）要加大支持外，更是明确规定自2014年起，自治区每年为两个经济开发区各安排补助资金5000万元，即每年1亿元，以支持两个经济开发区基础设施建设。在当前自治区财政收支压力较大的情况下，支持力度非常之大，也进一步表明了自治区党委、人民政府高度重视两个经济开发区建设的态度。同时设立专项发展资金，并在其中设立股权激励专项资金，用于产业扶持、人才激励、科研资助、创业扶持等，特别是股权激励专项资金的提出，将极大地吸引并激励科技人才和经营管理人才，在两个经济开发区科技成果转化中做出突出贡献。 二是 要求自治区相关部门依据各自职责，积极争取国家对两个经济开发区重点项目和社会事业发展项目的支持。 三是 全额留存两个经济开发区2012年至2021年十年内的地方财政收入（包括地方税收）。由各区管委会制定管理办法自主使用，扶持园区建设和产业发展。

    五、金融政策如何在两个经济开发区更好地发挥作用？

    金融是现代经济的核心部分。通过积极推进金融产品、融资工具、金融服务等各类创新试点，对于推进两个经济开发区投资环境改善、促进建设发展具有重要的现实意义；通过推进两个经济开发区跨境人民币创新试点和金融贸易区建设，对于把新疆建设成为改革创新先导试验区具有深远的影响。

    《意见》进一步明确提出： 一是 加紧落实中国人民银行、银监会、证监会、保监会《关于金融支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的意见》各项支持政策； 二是 加强金融服务支持，通过注入资本金、资产注入等方式，增强两个经济开发区各类开发主体的融资能力；支持通过发行企业债券、中期票据等方式募集资金；支持通过融资担保、科技信贷风险补偿、投贷保联动等政策，为在两个经济开发区的企业创造更加宽松的融资环境。 三是 推进两个经济开发区金融对外开放和上市融资。

    六、如何加强土地政策支持？

    国民经济各行业的发展都离不开土地。而充足的、合理分布的土地是经济开发区顺利发展的必备条件之一。

    为保障两个经济开发区建设对土地的需要，国发33号文件已明确可根据建设需求和进度安排，单列两个经济开发区用地计划指标。新政发48号文件已明确落实对使用戈壁荒滩开发建设两个经济开发区、引进产业项目的，免交土地出让收入和新增建设用地土地有偿使用费的政策。《意见》在上述土地支持政策的基础上，进一步提出： 一是 试行商业用地弹性出让政策，对新增商业用地可分别设定10年、20年、30年、40年的出让年限，切实减轻企业用地成本。 二是 推进项目用地带方案出让政策，帮助用地单位及时掌握土地利用指标和科学规划。 三是 允许土地使用权依法转让、出租和抵押，或者作为合资、合作的条件，支持两个经济开发区内企业盘活土地资本，拓宽企业发展能力。

    七、产业集聚政策如何支持开发区产业发展？

    国发33号文件指出，要通过实施特殊经济政策，吸引国内外资金、技术、人才，高起点承接产业转移，促进产业集聚发展，构建现代产业体系，加强推进新型工业化和城镇化步伐，充分发挥对当地经济社会发展的辐射带动作用，将喀什、霍尔果斯经济开发区建设成为推动新疆跨越式发展新的经济增长点。围绕这一要求，《意见》主要强调了以下几方面内容： 一是 加大各类产业扶持资金向两个经济开发区倾斜力度。自治区园区建设、产业发展等各类专项资金，对两个经济开发区予以重点倾斜。 二是 推动重大功能性政策在两个经济开发区尽快实施。创建国家级高新技术产业园区和中亚科技合作平台，推进进出口加工和贸易基地建设，支持两个经济开发区开展现代物流技术应用和共同配送综合试点，建设服务业发展示范基地。推动落实两个经济开发区成为国际航空运输发展综合试验区。推进两个经济开发区综合保税区建设，落实免税购物政策，支持设立免税店，实行免税购物游补贴。 三是 鼓励援疆省市引进产业项目。在经济指标统计、财政收入等方面与其对口受援地、县成果分享。

    八、如何体现人才集聚和发展政策？

    当前，全球经济结构面临深度调整，围绕市场、资源、人才、技术、标准等方面的竞争日趋激烈，对于喀什、霍尔果斯两个经济开发区来讲，人才可能是当前制约建设和发展的最重要因素。《意见》通过采取下列措施，支持两个经济开发区各类人才集聚和发展： 一是 创新人才引进政策。结合“人才特区”建设，鼓励两个经济开发区重点机构和企业自行引进紧缺急需人才。加大从对口援疆省市和社会团体引进管理和专业人才的力度。 二是 加强人才住房保障。在两个经济开发区规划建设一定规模的高品质人才公寓，用于吸引高端人才来两个经济开发区创业兴业。对经认定的高层次创新创业人才，参照“人才引进计划”人选的政策，给予购房补贴、租房补贴，或以租代售等方式进行补助。 三是 实施人才财政奖励和津贴。两个经济开发区可根据人才个人综合贡献等情况，实施人才财政奖励政策（或所得税补贴政策）。对两个经济开发区工作的高级人才给予科研经费等方面的扶持，对科技人员自主知识产权成果转让，可补贴个人所得税，对企业应用科技成果予以扶持。在高级人才户口迁移、子女入学等方面提供帮助。对从事基础教育、医疗卫生、公共服务等相关人员，每月给予一定额度的经济开发区津贴。给予重大贡献者物质和精神的特别奖励或破格聘任。对在两个经济开发区有稳定工作且符合一定条件的人员，给予交通补贴。 四是 对于两个经济开发区重点机构和企业引进的紧缺急需人才，在两个经济开发区内工作满1年或签订1年以上劳动合同的，并经两个经济开发区管委会认定，其子女参加高考，争取由相应对口支援省市采取定向招生等方式给予照顾。 五是 各区管委会负责审批园区内处级及其以下中方人员短期因公出国、园区内企业员工因公出国，可按“一次审批，一年内多次有效”的规定，办理出国手续。 六是 支持两个经济开发区开展户籍制度改革试点。吸引当地和周边地区具有一定知识水平、具备一定技术能力的农村户籍人员进入两个经济开发区，实现农转非，成为企业职工。

    九、《意见》对于加快两个经济开发区建设发展还提出了哪些具体措施？

    建设两个经济开发区是国家战略，对于自治区在建设“新丝绸之路经济带”和“中巴经济走廊”中发挥更大、更重要的作用，具有特别重要的意义。为此，《意见》还就对内对外大通道建设、信息化建设、海关特殊监管区建设和教育、卫生、商业服务等公共配套设施建设，以及方便人员出入境政策等方面提出了较详细的具体措施： 一是 重大基础设施建设方面，提出了加快国际运输大通道建设，加大现有铁路、公路、航空和管道等交通设施通达能力建设，加快推进喀什铁路枢纽建设，中吉乌、中巴铁路及伴行高等级公路建设。 二是 要求自治区信息化管理部门对两个经济开发区信息化建设给予帮助和支持，加大对经济开发区内企业信息化建设项目资金倾斜和技术支持。要求海关、检验检疫等部门要注重两个经济开发区内信息资源的整合和共享，实现关检合作“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行），不断加快货物周转速度，努力降低综合费用。充分发挥我国通信领域在中亚、南亚各国的技术优势，支持基础电信运营商扩展新疆到中亚、南亚等国的国际直达数据专用通道，扩大两个经济开发区区域网络出口带宽，提高国际通信能力。 三是 在两个经济开发区内设立海关保税监管场所或其他特殊监管区域，商品（武器、毒品及有污染的物品除外）可无限期保税存放或展示，海关不征收任何监督费用。经海关同意，保税货物、物品（在交纳保证金后）允许在海关特殊监管区域外短期展示。 四是 分别要求喀什经济开发区主体园区、霍尔果斯经济开发区口岸园区和伊宁园区可依据所在城市发展规划和相关专项规划，适度超前建设高质量的教育、卫生设施。自治区属国有大型商业集团应率先支持两个经济开发区商业配套建设，率先入驻两个经济开发区经营。大力吸引外资和民间资本商业企业以多种形式参与两个经济开发区商业发展和城市商业配套开发。根据国家批准的两个经济开发区《总体发展规划》，继续争取中央部委和援疆省市的支持，加快喀什大学建设进程。 五是 提出允许外国人及香港、澳门特别行政区人员凭本人护照或其他有效证件，大陆人员（包括本地居民）持本人身份证或其它有效证件，直接并免费进出霍尔果斯经济开发区中哈霍尔果斯国际边境合作中心及海关监管区等政策。 六是 创新提出辐射联动方式，鼓励优质企业和要素向两个经济开发区集中。同时通过自治区政府（备案），授权两个开发区管委会采取一事一议的方式创新机制，最大限度地与其它地区特别是产业园区联动发展。 七是 支持两个经济开发区举办重大活动，要求凡适合在两个经济开发区举办的重大赛事、会展等大型活动，自治区和相关地州优先安排在两个经济开发区举办。