油气改革方案有望年底亮相 多方预测改革方向

          中国油气改革的方向

        [不少专家指出，推动数据市场化，发挥“互联网+能源”的信息化资源优势，实现油气行业与互联网的紧密结合，将会是未来改革的一个方向]

        油气改革是“十三五”规划的重要组成部分。由国家发改委、能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》有望在年底亮相。综合各方专家对于“十三五”油气改革方向的预判，大家共同关注的改革热点集中于以下几个方面：

        矿权改革：放开上游市场

        不少专家学者认为，上游领域的改革是此次油气改革的核心内容之一，是改革的龙头，将带动中游和下游的开放。

        中国能源网首席执行官冯丽雯认为，适度放开矿业权是油气改革的一个突破口，民企参与油气上游勘探开发的积极性较高。

        中国国际经济交流中心特邀研究员范必等专家指出，开放上游市场要从五个方面入手，分别是放开矿权市场、松绑勘查资质、提高持有成本、合同约定权利、全面对外开放，其中矿权改革是核心。

        国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋则就上游领域的改革提出了具体路线图。他认为，从上游来说，到2020年需初步形成矿业权一、二级市场，建立以石油天然气法为核心的基本法律法规框架体系，放开油气进出口，建立油气资源基础资料公益化制度及数据银行，建立矿业权招投标制度，放开天然气价格；2025年，建立起油气资源资料公开制度，完全实现对油气矿业权招投标，建立起探矿权及采矿权二级市场；2030年，形成完整的油气上游勘探开发市场体系。

        管网改革：实现管网分离

        我国油气管网多为工业管网，尚未形成公开的市场化管网。有鉴于此，冯丽雯指出，现阶段管网改革的当务之急是首先实现由工业化管道到市场化管网的逐渐过渡，然后再探讨下一步管网改革的具体措施。

        郭焦锋、范必等专家则强调了推行管网分离的必要性。范必等专家认为中游改革的重点是建立独立多元的油气管网运输体系；总体思路是“网运分开、放开竞争性业务”，给油气生产者和消费者更多的选择；操作上从“网运分开、独立运行；公平准入、多元投资；合理回报、有效监管”三方面着手。

        郭焦锋认为，对于中游，到2020年，初步完成天然气管网市场体系，强制推行管网基础设施第三方公平准入，实现管道输售分离，推进原油、成品油管网运输与销售分离，建立管道容量及储备交易市场；2025年，完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和储备交易一、二级市场；2030年，实现有效监管、第三方公平准入的市场格局。

        此外，也有的专家表示要慎重对待管网分离。在今年6月举办的“建言中国油气改革”研讨会上，一些专家指出，成立国家管网公司时机尚未成熟。首先，作为上市公司，投资者关系的处理使得管网从国有石油公司剥离出来变得较为复杂，涉及问题较多；其次，成立国家管网公司只是将一家国企垄断变为另一家国企垄断，无法实质性解决油气管道的自然垄断问题；再次，管道建设依赖上游资源，拆分管网并不现实，并会影响现有油气公司继续投资管道建设的积极性。目前较为可行的办法是，在国有油气集团内部设立独立的管网核算单位，实行财务分离，分开销售与运输功能，并落实有关第三方准入的各项规定。

        国企改革：剥离油服，构建多元市场主体

        推进油气改革，需要统筹与国企改革的关系。对此，范必等专家指出，深化油气企业改革，要做到“主辅分离、做强主业，产权明晰、完善配套”，进一步完善国有油气企业的现代企业制度。

        针对剥离辅业方面，冯丽雯认为，油服业务社会化，不仅可以使我国油服行业自身更有竞争性，而且可以更好地服务于勘探开发投资主体。

        郭焦锋则认为，要在上中下游同时施力、全面深化国有企业改革，构建多元市场主体。他指出，上游领域应从现行法律法规和管理方式入手，着力推进市场主体多元化，鼓励有效竞争，建立负面清单，完善市场准入；中游领域应实现长输管道、分支管道、省内管道的运输服务和销售业务完全分离，达到管网等基础设施第三方公平准入的改革目标，强化对管网等自然垄断环节的准入和收费及成本监管，形成统一开放、竞争有序的石油天然气管道和储备市场体系；下游市场则要着力解决市场规则不健全、价格形成机制不完善、市场体系不发育等问题。政府应从现行法规和管理制度入手，着力推进市场体系建设，鼓励有效竞争。在全国形成十个左右区域性石油天然气现货交易市场，建立和完善石油、天然气期货交易市场，形成现代的市场体系和市场监管格局。

        流通改革：放开进出口和流通准入

        国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松曾表示，油气行业未来改革的重点除了上游勘探开发领域的增量资源外，还在石油流通体制方面。油气领域的“混改”将从上游向产业链的更多环节延伸。

        建立竞争性油气流通市场，是油气回归商品属性的关键。进行流通体制改革，可能会涉及原油进口权放开、成品油批发零售环节特许经营权放开、下游零售市场放开、石油期货市场参与主体限制放宽等。

        财税和定价改革：逐步放开价格管制

        财税体制改革方面，专家指出需要理清各方关系、兼顾各方利益，并着重考虑几个关系：税费设计与节约能源、环境保护的关系；税费改革与油气行业特点的关系；税费水平与资源并符合消费导向的关系；税与费的关系；中央与地方的财权分配关系。

        定价改革方面，“十三五”期间，油气价格的市场化改革将继续推进，市场在油气价格形成中的作用将进一步增强。郭焦锋、范必等专家指出，应按照“监管中间，放开两头”的价格管理思路，放开竞争性环节市场价格，形成由市场决定的价格机制，即国家将逐渐放开价格管制，不再对油气的批发零售定价，产业链两端的价格将完全交由市场供需决定。但与此同时，还要强化对具有自然垄断性质的管输环节价格和配气价格的监管，政府保留对管道运输价格的定价权和监管权。

        政府和法规改革：推进政府管理体制改革

        专家们普遍认为，政府管理与监管是油气改革的重要组成部分。在郭焦锋、范必等专家看来，改革政府管理体制的关键在于构建统一、独立、专业化的监管机构，实现政监独立、分段分级监管、部门分工明确、监管责权明确。

        此外，建立完备的法律体系也是未来改革必不可少的一个环节。郭焦锋对于法治依托尤其关注，特别强调要从法律层面上为深化改革保驾护航。在他提出的油气改革五个战略目标和五大实现途径中，“法治完备”被列在首位。他认为，要建立以“能源法”为核心，以“石油天然气法”为支撑的完整法律体系，以切实解决当前缺乏统一立法指导思想和基本原则，以及法律体系中不协调、不一致、体系性不强等方面的问题。然后，在政府部门中设立执行行业发展战略、总体规划、行业政策、能源储备与应急等职能的相对集中的、高级别的能源管理机构，厘清政府和市场的边界，制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”，真正做到“法无授权不可为、法无明文禁止即可为、法定责任必须为”，以切实解决当前缺乏统一、独立的高层级能源管理机构等方面问题。

        除了以上热点问题，部分专家还提到了以下一些改革方向，值得关注：

        一是避免“重油轻气”。

        不少专家特别强调，需要区别看待油气，考虑天然气的特殊性。他们认为，除了在勘探开发上具有共性之外，天然气在储运、配送和消费领域都有别于石油。“油气”混为一谈、不加区分必将导致“重油轻气”，而国家能源战略一直致力于提高天然气在一次能源消费中的比例。在油气行业的总体改革方案设计中，要关注天然气相对于石油的特殊性，做出有利于天然气发展的体制改革与政策安排。

        郭焦锋曾明确表示：“油气改革应该会首先在天然气领域推进。”他认为，天然气领域的市场化程度总体较高，部分品种如LNG、页岩气、煤层气、煤制气的价格都已市场化。从有利改革推进的角度，可以让气价进一步放开，或更多按市场化的要求来制定气价。

        二是统筹考虑国家安全战略。

        就能源安全方面，冯丽雯认为，油气供给涉及国家安全，我国目前油气对外依存度较高，在研究油气上下游开放及油气进出口开放时，应统筹考虑国家安全战略及国家竞争性。

        三是实现油气行业与互联网的紧密结合。

        不少专家指出，推动数据市场化，发挥“互联网+能源”的信息化资源优势，实现油气行业与互联网的紧密结合，将会是未来改革的一个方向。油气行业与互联网结合的最终目的是增加行业透明度，要在保障信息安全的基础上，加大油气行业的数据公开力度。

        （作者系第一财经研究院研究员）