新常态下资源型城市结构调整优化的经验

　　由中国矿业联合会、枣庄市人民政府共同举办的“阶梯式发展论与枣庄市转型发展研讨会”日前在枣庄召开。多名专家学者、枣庄市政府各相关职能部门的主要领导齐聚一堂，以阶梯式发展理论为指导，共同为枣庄的城市转型发展“会诊把脉”。

　　全国政协第八届委员会秘书长、原地矿部部长朱训在会上强调，国家高度重视资源型城市的转型发展问题，枣庄市作为资源枯竭城市转型试点市，要牢牢把握历史机遇，深刻理解资源型城市转型过程中的阶梯式发展规律，科学规划转型各阶段的具体任务。

　　阶梯式发展理论是朱训在长期的地质矿产勘查实践中，运用马克思主义哲学观提炼出的理论观点。近年来，根据阶梯式发展理论和一些矿业城市转型发展的成功实践，朱训提出了矿业城市阶梯式发展转型模式，将矿业城市转型发展的过程划分为五个阶段。

　　国土资源部原党组成员、中国地调局原局长孟宪来表示，用阶梯式发展理论分析枣庄的城市转型发展现状和相关问题，对于促进枣庄的转型工作与可持续发展具有重要的理论意义和实践意义。

　　据了解，已有近140年矿业发展历史的枣庄是一座典型的煤炭资源型城市。随着煤炭资源的枯竭，目前煤矿业已经逐渐退出该市经济发展的主导地位。2009年，国务院将枣庄市列入了第二批资源枯竭城市转型试点名单；2013年，国务院在《全国资源型城市可持续发展规划（2013~2020年）》中又将该市划定为全国262个资源型城市之一，并归类为衰退型城市。

　　枣庄市市长李峰介绍说，近年来枣庄市根据国家要求和自身规划，积极谋划转型发展之路，以产业转型、新型城镇化、生态建设、民生改善等重点工作为抓手，城市转型已经取得了初步成效。他表示，枣庄的未来发展之路仍然任重道远，将认真学习借鉴本次研讨会的成果，更好地用阶梯式发展理论指导枣庄的转型实践。

　　此外，中国矿业联合会常务副会长王家华还在会上向枣庄市发出了邀约，邀请该市参加今年10月召开的中国国际矿业大会，参与大会首次增设的资源型城市转型发展论坛。□

　　资源型城市的转型发展问题一直以来都是国家高度重视的重大战略问题，尤其是在我国经济发展进入新常态的大背景下，如何更加科学有效地促进资源型城市的可持续发展，成为国家相关部门和全国262座资源型城市在今后很长一段时间内需要思考和解决的重要课题。

　　在经十二届全国人大三次会议审议修订的2015年国务院政府工作报告中，特别在第四部分“协调推动经济稳定增长和结构优化”中的“拓展区域发展新空间”部分增加了“加速资源枯竭型城市转型升级”这一内容。这表明，在资源型城市转型发展的过程中，其关键和核心问题是要解决产业结构的调整和优化。

　　在近日由中国矿业联合会、枣庄市人民政府共同举办的“阶梯式发展论与枣庄市转型发展研讨会”上，众多专家学者以全国政协第八届委员会秘书长、原地矿部部长朱训提出的阶梯式发展理论为指导，就枣庄市的城市转型发展现状和问题进行了广泛而深入地研讨，以枣庄等城市为代表的资源型城市的产业结构调整方向成为了本次讨论的重要议题。

　　有专家提出，资源型城市的产业结构调整不代表要丢弃掉传统的资源型产业，而是要通过改变传统产业的发展模式和降低其在经济总产值中的占比，分阶段逐步达到多元化的产业发展格局，使资源开发与当地经济社会发展、生态环境保护相互协调，这是促进新常态下资源型城市产业可持续发展的具体要求。

　　新常态下的产业调整背景

　　根据国务院2013年印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013~2020年）》（下称《规划》），在产业结构调整方面，我国资源枯竭城市目前仍然面临转型发展内生动力不强的先天缺陷。这些城市产业发展对资源的依赖性依然较强，采掘业占二次产业的比重超过20%，现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。而且，人才、资金等要素集聚能力弱，创新水平低，进一步发展接续替代产业的支撑保障能力严重不足。

　　《规划》要求，资源型城市产业结构调整的一般目标是要达到经济活力迸发，在大幅提升资源性产品的附加值的同时，积极培育接续替代产业成为支柱产业，提升服务业发展水平，建立多元化产业体系，增强产业竞争力。

　　目前，我国经济发展进入新常态，逐步由之前的投资拉动型、出口导向型经济增长模式发展为消费拉动型、创新驱动型经济增长模式。在新常态下，资源型城市产业结构调整的目标就是要捋顺经济增长与资源环境可持续发展的关系，调整产业结构的过程实际也就是资源型城市摒弃、修正原来粗放式的经济发展模式，寻找新的、可持续的经济增长点的过程。

　　在本次研讨会上，来自国家发改委经济体制与管理研究所的常健研究员认为，在以创新为核心的经济发展模式中，资源型城市的产业结构调整必须要遵循阶梯式发展规律，逐步发展接续替代产业，分阶段采取措施，在不同的发展阶段采用不同的发展模式。除此之外，还要根据本地区的实际情况，消除资源型城市转型发展和产业结构调整中体制机制上的障碍，包括发展观念和政府职能的逐步转变，大力改革政资分离，完善和建立合理的税收制度和创新机制等。

　　事实上，《规划》对于资源型城市如何构建多元化的产业体系已经给出了较为明确的发展框架。

　　《规划》指出，资源型城市应该依托原有产业基础，发挥比较优势，大力发展接续替代产业，增强科技创新能力，积极推进新型工业化，提升产业竞争力，实现产业多元发展和优化升级。一是优化发展资源深加工产业，支持资源优势向经济优势转化，有序推进资源产业向下游延伸，大力发展循环经济；二是培育壮大优势替代产业，适应市场需求变化和科技进步趋势，充分发挥比较优势，积极发展传统优势产业和战略性新兴产业，努力培育新的支柱产业；三是积极发展吸纳就业能力强的产业，坚持产业结构转型升级与扩大就业良性互动；四是大力发展特色服务业，结合资源型城市产业基础和发展导向，积极发展类型丰富、特色鲜明的现代服务业；五是合理引导产业集聚发展，加强规划统筹，优化产业布局，引导产业向重点园区和集聚区集中，形成集约化、特色化的产业发展格局。

　　在扶持机制方面，《规划》也明确，国家的重大产业项目布局会适当向资源型城市倾斜，对符合条件的接续替代产业龙头企业、集群在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。同时，要发挥政府投资带动作用与激发市场活力相结合，在建立稳定的财政投入增长机制的同时，引导和鼓励各类生产要素向接续替代产业集聚。

　　在中共中央、国务院2015年5月初发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（下称《意见》）中，也将“推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益”作为十分重要的一部分内容单独列出。《意见》要求，必须构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快推动生产方式绿色化，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价，从根本上缓解经济发展与资源环境之间的矛盾。

　　这些都是当前资源型城市产业结构调整的新要求和新方向。资源型城市唯有以科技创新为内生动力，深化体制改革，大力发展绿色产业，同时不断推动战略性新兴产业和先进制造业健康发展，采用先进适用节能低碳环保技术改造提升传统产业，发展壮大服务业，合理布局建设基础设施和基础产业，才符合新常态下生态文明建设和可持续发展的要求。

　　创新驱动下的产业优化路径

　　有专家表示，目前我国资源型城市数量众多，几乎每一个城市对于自身的转型发展都有规划，但现实情况是，很多城市还没有准确把握阶梯式发展的基本规律，转型发展的目标任务不清晰，转型发展的方法路径不明确。在产业结构调整优化方面，有的城市没有找到适合自身的接续替代产业，发展重点也不突出。

　　对此，来自中国矿联发展研究部的研究员干飞认为，任何一个新兴产业的培育都是一个循序渐进的过程，资源型城市只有把握住这里面的规律，便可以因势利导与创新发展。

　　干飞表示，新兴产业的一般演化进程符合阶梯式发展规律，都要经历起始阶段、调整阶段和成熟阶段三个过程，在成为城市经济发展的主导产业之后，将进一步衍生出新的产业发展方向，开始新一轮更高层次的新兴产业培育和发展。

　　目前，很多资源型城市都正在培育一批新兴产业作为传统资源性产业的续接替代，发展阶段大多处于产业调整阶段。在这一阶段中，产业结构调整又面临着前期拨正和后期协调两个子阶段：前期，主要针对可能出现的盲目竞争和低水平重复建设的调节；后期，协调健康发展的轨道。

　　干飞认为，资源、地理环境、人口、制度、文化传统以及国际经济秩序是推动经济发展的因素，创新是推动经济发展的动力源泉和核心要求，只有通过创新推动产业转型升级和创造新产业，才可能推动经济社会从一个阶段向更高阶段迈进。

　　就目前来说，资源型城市的产业结构创新发展路径可以分为三大步骤：一是改造提升传统产业；二是通过吸引吸收外来技术，实现传统产业的技术跨越；三是通过自身的再创新，最终达到原始技术创新。在这一过程中，应以资源配置效率的提升为基本原则，有效协调市场调节与政府调节的相互作用，让每一个步骤之间应实现良性互动与协调发展，使产业技术水平不断提高。

　　我国的资源型城市资源开发处于不同阶段，经济社会发展水平差异较大，面临的矛盾和问题不尽相同。因此，每个城市都应该根据自己的资源禀赋、因势利导来甄别发展新的产业，确定一条合理的产业结构优化调整路径。在这一过程中，首先要充分发挥市场机制在资源配置过程中的决定性作用，其次政府等相关部门也要发挥积极作用。

　　干飞认为，政府部门要以合理的政策措施支持推动新兴产业发展，比如事先提供与新兴产业相关的信息，让企业知道哪些产业是与由经济禀赋结构决定的新的比较优势相一致的，协调相关产业的投资和必要的基础设施建设，对工业化和结构转变过程中带有外部性的活动予以补贴，通过孵化或者吸引外部投资者直接投资催化新型兴产业的发展，以克服社会资本的短缺和其他无形约束等。

　　干飞建议，政府推动新兴产业的发展可分为六步走：第一步，政府应选择，与本国或本区域具有相似的要素禀赋结构，而人均收入高出差不多一倍一些高速增长国家和地区，再找其出过去20年间，这些国家或地区的他们哪些产业得到了很好的发展；第二步，对已经相同产业，摸清行业技术升级或更多企业进入的约束，并设法消除这些约束；第三步，尚未涉足的行业，政策制定着可尝试从第二步中列出的国家吸引外商直接投资，或实施新的企业培育计划；第四步，除了确定的行业之外，关注企业自主的自我发现，并对它们发现的新行业中成功的企业的发展提供支持；第五步，基础设施落后和商业运营环境较差的地区，可利用工业园区来克服进入障碍，鼓励产业集群的形成；第六步，对行业的先驱者，给予一定时期的税收优惠、合作投融资等。

　　以阶梯式发展论指导产业转型

　　全国政协第八届委员会秘书长、原地矿部部长朱训在长期的地质矿产勘查实践中，运用马克思主义哲学观提炼出了阶梯式发展的理论观点。

　　阶梯式发展论认为，矿业城市转型是一个复杂的和长期的过程，产业结构转型是其核心问题，转型过程应逐步发展替代产业，根据不同转型阶段的不同特征，优化产业结构。转型发展过程中，应分阶段调整矿业与非矿产业的比例，不断提升非矿产业的比重，同时分阶段优化一、二、三产业的比例关系，大力发展第三产业。在非矿产业量和其比例积累到一定程度后，矿业城市的性质就会发生改变，呈现由量变到质变的阶梯式发展。

　　近年来，根据阶梯式发展理论和一些矿业城市转型发展的成功实践案例，朱训提出了矿业城市阶梯式发展转型模式，将矿业城市转型发展的过程划分为五个阶段，即：单一矿业经济型城市、矿业经济主导型城市、多元经济型城市、综合经济型城市、文明和谐生态型城市。

　　这五个发展阶段各自特征明显，总体特征表现为矿业经济在国民经济总产值中的比重不断降低，非矿产业经济在国民经济总产值中的比重不断增加。

　　在本次研讨会上，朱训针对新常态对矿业城市转型发展的新要求，根据阶梯式发展论的基本规律，提出了几点十分中肯的建议：

　　首先，根据中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，进一步完善矿业城市转型发展的总体规划，要求城市转型必须遵循绿色发展的基本要求。

　　其次，逐步推进城市产业结构的调整优化，要重视和支持传统资源性产业的发展，将其对经济社会发展的贡献摆在合理范围，积极引导传统行业的绿色发展、循环发展，同时要根据各地的实际情况，下功夫培育可以作为未来接续替代产业的主导型产业，大力发展以文化、旅游、科技服务等为代表的第三产业。

　　然后，按照矿业城市阶梯式发展转型模式，对未来的发展阶段做科学划分，对未来发展各阶段的具体任务作出明确规定，制定相应的对策措施，将工作任务细化、量化，分阶段、分步骤实施好，边实施边检查。

　　最后，要不断总结经验、寻找问题，对于资源型城市转型的实践要从感性认识发展为理性认识，认识到这是一个从量变到质变的过程，遵循实践论的基本规律。

　　朱训表示，国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013~2020年）》是一个引路的规划，资源型城市转型发展不是一蹴而就的，是一个长期的过程，2020年以后的转型发展仍然要继续。发展是永恒的，转型也是永恒的，每个城市总是要不断向更高的层次发展。因此资源型城市要做好长期奋斗的准备，以创新为驱动力，保持耐心和坚持，逐步实现城市的可持续发展。