环境保护部在安阳、承德探索开放式环保督察 整改好不好 百姓说了算

　　◆本报记者童克难

　　督政效果如何进一步强化?督察公信力如何进一步提高?加强公众参与为此提供了一条途径。今年以来，环境保护部加强了对开放式督察的探索。

　　今年5月和10月，经环境保护部批准，华北环保督查中心分别组织对河南省安阳市、河北省承德市约谈及挂牌督办整改情况进行开放式督察。督察邀请当地市民代表、人大代表、媒体记者全程参与，督察过程全部对外公开，发挥了较好的督政效果。

　　1 为什么要探索开放式督察?

　　今年以来，环境保护部大力推进环保督政。从督企到督政，督察的要求、内容、范围都发生了变化。

　　督企比较单一，技术性较强，工作具体，可由环保督察人员独立完成。

　　督政工作往往涉及面广，有具体企业的情况，也有地方政府及有关部门环保责任落实和作为情况，还有当地环境质量变化情况等，涉及方方面面。地方政府环保整改得好不好、到不到位，当地市民可能更有体会和感受。

　　从实践来看，安阳市是第一个因地方政府大气污染防治工作不力而被约谈并挂牌督办的城市，承德市作为2014年京津冀地区唯一一个空气污染指数不降反升的城市被公开约谈并挂牌督办，对这两座城市的约谈在社会舆论方面引起了很大的震动。

　　在两座城市整改摘牌的督察工作中，如何消除公众和新闻媒体对以往封闭式环保督察的质疑、对上级检查下级的不信任感，真正使社会公众和媒体了解安阳、承德两市政府在整改方面所做的工作及努力，成为迫切需要解决的问题。

　　通过在督察中引入公众参与、信息公开等手段，例如，邀请市民代表和媒体记者全程深度参与督察工作，可以有效缓解公众对封闭式督察的疑虑，保证督察结论的公信力，让督察结论经得起社会质疑、经得起大家检验。

　　2 如何开展开放式环保督察?

　　开放式环保督察的核心在于市民代表和媒体记者的深度参与。

　　从华北环保督查中心对安阳、承德两次开放式督察的实践来看，有几点值得借鉴：

　　一是随机选取市民代表。市民代表采取随机选取的方式，由华北环保督查中心和当地政府共同完成。一般由户籍管理部门协助在当地有固定住所、有正当职业的常住居民中随机选取。安阳、承德两次开放式督察的市民代表涵盖了教师、个体工商户、农民、社区居民、退休工人、退休干部、医生等，年龄分布在20~60岁之间，所在区域基本涵盖当地各县、区。在安阳开放式督察中，还邀请了居住在当地的全国人大代表、省人大代表参与。

　　二是媒体记者和市民代表同等参与。媒体参与是开放式督察的重要内容，特别是在集体会商时，媒体记者和市民代表拥有同等发言权和投票权;如果多数市民代表不认可当地整改效果，督察组不予提出同意摘牌的建议。

　　三是督察过程全部对外公开。督察工作一般采取听取汇报、资料审核、座谈问询、现场检查、集体商议等方式。督察组全体人员均参加汇报会和座谈问询，并可以提出质询和疑问;工作资料台账向市民代表和媒体记者全部公开，随时查阅;现场检查路线及具体地点由全体督察人员商量确定后，分组实施;在集体会商阶段，请每位市民代表和媒体记者就检查情况公开发表意见建议，每位市民代表还专门出具书面督察意见，作为最终督察报告的附件上报环境保护部。市民代表、媒体记者的集体意见具有“一票否决”权，如果多数代表不认可整改效果，督察组不得提出同意摘牌的建议。另外，在督察过程中，媒体可对有关市领导、市民代表、督察组其他成员以及当地有关企业、市民进行采访，督察情况可随时通过中央和当地媒体对外报道。

　　3 市民代表如何参与环保督察?

　　由于市民代表来自各行各业，在日常工作、生活中很少接触具体环保工作，特别是在现场检查中要对企业的各个生产环节、污染治理设施进行检查，存在较大难度。从安阳、承德两次开放式督察情况来看，市民代表参与督察工作的主要方法是：

　　提供身边环境问题整改情况及对当地环保工作的感受。在督察中，许多市民代表都会谈及自己平时对当地政府环保整改工作的感受，特别是身边环境问题整改情况、具体区域环境改善情况、政府及有关部门环保工作力度情况、环境质量改善感受情况等。市民代表对一些细节的描述，往往会带给督察人员不一样的视角，使督察人员对政府、企业的整改工作有更加全面的了解。这对客观评估整改效果具有重要意义。

　　采取直观方式开展检查工作。在实际督察工作中，市民代表表现出很高的参与热情，也体现了较高的政治素质。不少市民代表针对企业生产工艺、污染治理情况等踊跃提问、认真记录。一些市民代表还能够采取更直观的方式检查检验整改情况。

　　对此，华北环保督查中心工作人员说，在安阳的现场检查中，市民代表郭银昌(退休干部)告诉他们，在前往水冶镇、铜冶镇等地检查之前，他特意把自己的皮鞋和车窗擦干净，一天检查下来，发现自己的鞋子和车窗没有太多灰尘，以此说明安阳市政府的工作力度和安阳的环境质量变化。在现场检查承德钢铁集团有限公司时，市民代表邱伟(社区居民)感慨道：“没想到空气这么干净，我还特意在包里预备了几个口罩，但没有用上。虽然我不懂专业的设备，但我能感觉到承钢与我以前所见不一样，现在很干净，也没有异味。”

　　出具书面督察意见。要求每位市民代表出具个人对当地政府环保整改情况的书面督察意见。意见可以手写，也可以打印，但都需签名。市民代表的书面意见，是形成最终督察报告的重要依据，并作为报告附件纳入工作档案。

　　4 市民代表参与督察表现如何?

　　从安阳、承德两市开放式督察情况来看，市民代表表现出了良好的素质、觉悟和热情。

　　“市民代表参与意识很高。”这是华北环保督查中心工作人员直观的感受。督察人员在决定进行开放式督察工作之初，最大的担忧在于市民代表的参与能否取得如期效果。但是通过安阳、承德两次实践，他们发现公众参与环保工作的热情很高，参与意识很强。

　　对承德市的开放式督察由于工作原因安排在周末，但9名市民代表没有任何的抱怨，自愿放弃周末休息时间全程参与，没有一名代表请假。在整个督察过程中，各位市民代表对环保热点的关注、对督察工作的支持、对环境改善的期望以及所提意见建议的价值，均大大超出督察人员的预期。

　　其次，市民代表对当地环境极为爱护和关心。

　　承德市市民代表刘英(中学教师)说：“现在承德的空气质量很好，天天都可以看到蓝天。”使督察人员深刻认识到环保工作的最终目标是环境质量改善。

　　再有，市民代表对整改工作有着独立的评判。

　　在安阳的集体商议中，从过去“出门捂着脸，吃饭捂着碗，一年吃掉一块预制板”，到现在微信朋友圈里的“安阳蓝”，各位代表从日常生活、自身体会谈起，认为“与过去比较，蓝天确实多了，雾霾天少了，能见度高了，空气中很少闻到异味了。”

　　在承德，代表们通过日常生活的亲身体验和3天督察工作的实地了解，普遍表示，承德市这半年以来空气质量得到改善。市民代表张岩(个体商户)谈到，“感觉最明显的是取缔了户外烧烤。原先烧烤摊特别多，走在路上老远就能闻到油烟味，现在基本没有了。”市民代表刘英(中学教师)表示，“天更蓝了、空气更清新了，戴口罩出行的人减少了，出来活动的人增多了。”

　　此外，市民代表对持续改善环境质量极为关切。在开放式后督察实践中，各位市民代表虽然对当前环境质量改善表示肯定，但也表达了对环保工作力度能否长效保持、环境质量能否持续改善的担忧，同时，在建立长效机制、加强环境监管、加大宣传力度等方面提出了意见和建议，并纷纷表示回去后要从点滴做起。

　　市民代表王飞(学校教师)建议，“环保工作要坚持疏堵结合，把疏导工作作为重中之重，变被动为主动，引导群众、企业在不增加成本的基础上，用新的生产、生活方式代替落后的生产、生活方式，这样才能巩固环保工作取得的成果。” 市民代表张宝生(村民)表示：“环保工作是全民工作，回去后要大力宣传，动员广大村民关心、关注、参与环保工作。只有大家全都动起来，才能把全国的环保工作做到位。”

　　5 开放式督察效果如何?

　　市民代表和媒体记者对开放式督察的做法高度认可，对主动加强公众参与表示充分肯定。开放式督察效果主要体现在以下几个方面：

　　有效传导了环保压力

　　督察过程中，市民代表在环境质量改善、扬尘面源污染控制、机动车污染控制、散煤污染治理以及环境意识提升等方面的关切，经过媒体的放大效应，直接传导至被督察的各级政府，体现为实实在在的环保督政压力。

　　今年5月，督察人员明确告知承德市政府，整改是不是到位当地群众最有发言权，摘牌必须经得起开放式督察。这种改变给承德市无形的压力，打消其侥幸心理。此后，承德市整改工作力度明显加大，从而取得了较好的整改效果。

　　得到了多方面的认可

　　市民代表对开放式督察做法高度认可，对参与督察也表现出较高的积极性和责任感。一些市民代表用自己直观的方式，检查检验环保整改效果;一些市民代表主动反映身边环境问题整改情况和日常环境质量情况的感受;多数市民代表通过参与督察，对环保工作有了更深的体会，并表示今后要从自身做起，从小事做起，为环保工作提供正能量。

　　媒体记者正面评价开放式做法

　　在华北环保督查中心开展开放式督察的过程中，河北省和河南省环保厅对开放式督察工作给予大力支持，同时表示今后也要借鉴和推广这种公众参与形式。安阳、承德两市则上下全力配合，安阳市市委书记丁巍、承德市市委书记周仲明还向市民代表表态，做出了持续改善环境质量的承诺，体现了“党政同责，一岗双责”的相关要求以及对开放式督察工作的重视。

　　有利于全面了解评价整改情况

　　相比督察组的其他成员，市民代表长期在当地生活工作，对当地的情况更为了解，日常的感受和体会也更深。

　　华北环保督查中心工作人员指出，在现场检查和集体商议阶段，他们注重收集每位市民代表对当地平时整改工作的感受，特别是身边环境问题整改情况、具体区域环境改善情况、政府及有关部门整改力度情况、空气质量改善感受情况等，努力了解当地整改工作的实际情况。

　　有利于规范督察行为

　　开放式督察使督察工作内容、程序、要求完全公开，这就要求督察工作方案的制定与执行需要更严谨、更周密，对督察人员自身督察行为起到了很好的监督作用。

　　在督察工作中，与市民代表、人大代表和媒体记者“同吃、同住、同工作”，必然要求督察人员保持良好形象，更加严守纪律，更加注意规范自身行为。同时，开放式督察也让环保督察工作更接地气，督察人员更加贴近基层群众，增加了督察人员对环保工作的理解。

　　6 如何进一步推动开放式督察?

　　安阳、承德开放式督察达到了预期效果，考虑到环保督政工作还需不断推进，对地方政府的环保督察还会进一步加强，相应的开放式督察工作也需不断跟进。根据环境保护部的要求，下一步，各环保督查中心将进一步总结经验，规范实施，切实强化公众参与，发挥更好的环保督政效果。

　　一是继续探索更为灵活的公众参与方式。在代表选取方面可以尝试更加灵活的方式，因地制宜、因事制宜，兼顾参与代表的广泛性和针对性。当前，公众高度关注环境质量，参与环保热情高涨，环保部门应以更开放的心态欢迎社会公众的参与和关心，以更包容的心态接受社会公众的关注与批评。

　　二是不断规范开放式督察工作程序。在前期资料准备、督察要点把握、工作环节设置、公众意见采集等环节，充分考虑公众参与的特点，规范开放式督察程序，做到既要开放，加强公众和媒体的深度参与，又要规范，做到依法依规实施环境督察执法。

　　三是努力发挥开放式督察的督政效果。深入研究探索实施开放式督察的具体情形和对象，切实向地方政府及有关部门传导环保督察压力;重视发挥媒体舆论放大效应，让开放式督察在环保督政中发挥更大的作用。