党的十八届四中全会聚焦依法治国 环境法治:新常态下酝酿新突破

21.10.2014  12:53

  中国环境报记者岳跃国 金秋的北京,党的十八届四中全会正在召开,吸引国内外再次聚焦。

  根据议程,会议将对依法治国做出顶层设计,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

  这是中央全会首次专题聚焦依法治国,是我国民主法治史上的重要里程碑。作为“五位一体”总体布局重要组成,生态文明建设由此将获得全新动力。

  “理国要道,在于公平正直。”环境保护部部长周生贤强调要构建环保工作的“四梁八柱”,其中一个重要方面就在于,以新修订的《环境保护法》实施为龙头,形成保护生态环境的法律法规体系。

  从国家到地方,我们都已经在环境法治方面做出了很多有益尝试和探索。随着党的十八届四中全会做出进一步部署,环境领域的依法治国从理论到实践都将提升至一个全新水平。

  当前和今后一个时期,经济社会步入新常态,环境保护和环境法治正面临新情况,也正在酝酿新突破。正因为此,我们对正在召开的党的十八届四中全会有了更多的期许与憧憬。

  环境法律体系的不断完善,引领我国生态文明建设和环境保护砥砺前行。尽管这条法治之路并非一帆风顺,但依靠法律手段推进环境保护的探索一刻也未停歇

  “法令行则国治,法令弛则国乱”。一个国家采取什么样的环境法体系框架,与其法律传统、环境问题的特点与现状以及环境法的立法沿革密切相关。

  翻阅我国环境保护的历史,不难发现这样一个规律,从理论到实践,环境保护领域的每一步重大进展、每一次重大变革,都伴随着法律法规体系的不断完善。

  截至2012年10月,全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件;国务院颁布了环保行政法规25件;地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件;国务院有关部门制定环保规章数百件;国家还制定了1000余项环境标准……

  新一届党中央和中央政府成立以来,生态文明建设和环境保护被置于更加突出的战略位置,环境立法、执法、司法都呈现出了新的理念、新的突破。

  保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等原则越来越得到认可,越来越成为共识。

  数据显示,我国环境法律占全部法律的10%左右,环境行政法规占全部行政法规的7%左右,环境法律门类越来越齐全,结构越来越完整。

  横向来看,这一体系涵盖污染防治、自然资源保护、生态保护、资源循环利用、节能减排、防灾减灾等多个门类。

  纵向来看,这一体系包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章、国家标准等多个层次。

  事前预防、行为管制和事后救济三大类环境法律法规的完善,标志着我国环境法律制度框架已经基本形成,各环境要素监管主要领域已得到基本覆盖。

  今天,当我们重新审视这条从无到有、由弱变强的环境法治之路时,依然有很多值得总结之处。

  ——这是顺应时代变革的调整。

  我国经济社会发展在不同发展阶段呈现出不同的特征,需要环境保护不断调整重点,需要环境法律法规做出相应调整。

  1979年,《环境保护法(试行)》颁布实施,我国的环境保护开始走向规范化,呼应改革开放的大政方针;

  1989年,《环境保护法》颁布实施,我国的环境资源法律开始朝着体系化的方向迈进,呼应接下来开始的市场化改革;

  1997年,党的十五大之后,环境立法速度大大加快,呼应依法治国方略的深入实施;

  2014年4月,新修订的《环境保护法》审议通过,呼应提升生态环境治理体系和治理能力现代化的改革目标;

  今后,还将有更多的环境法律法规标准出台、完善,以呼应经济社会新常态的新特点、新要求。

  ——这是尊重发展规律的探索。

  当人与环境的平衡关系出现偏差时,以《环境保护法》为龙头的环境法律不断做出调整;

  当保护与发展的关系需要重新界定时,新修订的《环境保护法》明确提出“经济社会发展与环境保护相协调”;

  当违法与守法的成本需要重新调整时,“两高”司法解释大大降低了环境犯罪门槛;

  ……

  随着一系列法律法规的修订,环境法律的理念更新,措施更实,要求更高,处罚更严,责任更明,权力更清,环境保护实践在法治道路上不断深入。

  环境法律体系的不断完善,深深根植于生态文明建设和环境保护的伟大实践中。尽管这个探索过程并不总是顺畅,但完善环境法律体系的努力一刻也未中断

  一段时间以来,我国面临的环境资源问题比世界上任何国家都复杂,面临的环境压力比任何国家都大,解决起来也比任何国家都困难。

  换一个角度来看,这恰恰为创造性地推进环境法治提供了契机。环境法治不断完善的背后,是环保实践中不断发现新问题,不断孕育新理念,不断祭出新举措……

  环境法治完善的压力源于环境问题的倒逼——

  改革总是由问题倒逼的,环境法律体系的不断完善也是如此。

  先看立法:《畜禽规模养殖污染防治条例》的实施,源于养殖污染越来越突出;《城镇排水与污水处理条例》的出台,源于城镇化过程中地下管道建设严重滞后;《排污费征收使用管理条例》的完善,源于排污费与治理成本“倒挂”……

  再看执法:因为地方保护主义严重影响环境执法,法律对政府环境责任的界定越来越明确;因为环境执法“没有枪,没有炮,只有冲锋号”,环保公安应运而生……

  还有司法:当环境资源纠纷数量加速增长时,最高人民法院设立专门的环境资源审判庭,各地人民法院也在环境资源司法专门化方面进行了积极探索,众多环保法庭、合议庭相继出现。

  事实证明,正是这一个个新问题的不断出现,倒逼环境法律做出新的规定,给出新的规则。

  环境法治突破的动力源于环保实践的探索——

  在环境保护实践中,我们探索出了很多行之有效的管理手段,并通过法定程序成为法律规定,环境保护的丰硕经验一条接一条地铭刻在光辉的法典之上。

  其中,有保护优先、排污许可,有信息公开、诚信档案,有生态补偿、联防联控,有总量控制、流域限批,有按日计罚、查封扣押……

  上述很多措施,有的是环保部门和社会各界在环保实践中摸索出来的经验,有的是环保部门和社会各界为了解决环境问题长期呼吁的。

  在获得正式法律授权之后,这些措施从局地走向全国、从行政手段上升为法律要求,正在或即将发挥更大的效用。

  今后,还将有越来越多的环境管理和环境执法经验成为法律规定,越来越多的做法获得法律授权。

  环境法治深化的活力源于地方立法的活跃——

  在国家层面环境法治不断健全之际,地方层面的立法也呈现出百花齐放的局面。

  在《大气污染防治法》刚刚启动修订之际,《北京市大气污染防治条例》、《陕西省大气污染防治条例》、《上海市大气污染防治条例》等均已经开始实施。

  《河南省减少污染物排放条例》、《河北省减少污染物排放条例》、《湖北省水污染防治条例》、《辽宁省机动车污染防治条例》、《四川省固体废物污染环境防治条例》等地方法律法规也都已经开始实施。

  截至2013年7月,符合相关法律法规并在环境保护部备案的地方标准共126项,其中北京独占34项;山东率先在全国实行了最严格的水污染物统一排放标准,制修订火电、钢铁等5行业大气污染物地方排放标准。

  ……

  地方环境法律法规和标准体系的不断活跃,一方面能够让国家层面的法律法规更好地落地,另一方面也为国家层面的立法执法提供了鲜活样本。

  环境法治前行的合力源于环保实践的启发——

  近年来,推进环保工作,一条重要经验就在于坚持信息公开和公众参与。

  我们还记得,早在2008年,《环境信息公开办法(试行)》就正式施行。这是继国务院颁布《政府信息公开条例》之后,政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件。

  如今,这一理念和做法已经被越来越多地引入环境立法。

  我们注意到,近年来几乎所有环境法律、法规和标准的制修订,都更加突出了民本思想。一方面,制修订的出发点是保障公众健康;另一方面,制修订的过程更加强化了公众参与。

  新的《环境空气质量标准》充分考量了公众意见和建议,最终将PM2.5等纳入监测指标;《环境保护法》先后四审,反复调整内容;《大气污染防治法》也开始征求意见……

  集民意、汇民智。一条条建议,背后是公众参与立法的真实写照;一次次审议,背后是环境保护开门立法理念的不断深入,是对公众健康的尊重。

  今后,开门立法之门只会越开越大,每一部环境法律的制修订、每一项环境标准的制修订,公众都会参与进来,而且这种参与的程度还将越来越深。

  新常态下的环境法治呼唤新的突破,也正在酝酿新的突破。党的十八届四中全会聚焦依法治国,法治环保的总体规划及战略远景都将随之变得愈加清晰

  凡属重大改革都要于法有据。改革开放越往深处发力,全面落实依法治国方略就越显紧迫。

  我们无需回避,当前,环境法律法规标准体系还存在不少问题,与推动经济转型的要求还存在较大差距。

  在立法方面,某些领域尚存立法空白,对违法行为惩罚力度整体依然偏弱,约束政府行为的法律制度还不够完善,环保社会监督的法律机制仍有待完善。

  在环境经济政策方面,运用的空间有待拓展,法律法规支撑不足,现有政策之间协调与配套措施不够,技术保障不力。

  一个完善的环境法律体系,既要有对现实的针对性,也要有对未来的前瞻性、权利义务的均衡性。有了问题意识,有了努力方向,未来的环境法治可期可待。

  我们期待,四中全会后环境法律的强制性更强。

  法律的生命,在于不折不扣的实施。在总体上解决有法可依问题的情况下,有法必依、执法必严、违法必究问题就显得更为突出。

  一个不容回避的现实在于,我国现行环境法律法规标准的强制性依然偏低,环境执法手段偏软,对违法企业的处罚额度过低。

  违法成本低于守法成本,导致环境法律的很多规定被“架空”,出现了舆论诟病的“空壳化”。

  一些地方保护主义盛行,一些污染企业宁缴罚款不上治污设施,一些污染项目“先上车后买票”……根源大多在此。

  出现上述问题,既有立法不足的问题,也有行政执法、司法不到位的问题。现在看来,这些问题到了必须尽快解决的重要关口。

  我们期待,四中全会后环境法律的前瞻性更强。

  随着我国经济社会步入新常态,环境保护也迎来新常态。在这一阶段,新情况出现的速度可能超出预期,新要求提升的速度可能超出预期。这就要求环境法律体系能够适应新情况、新要求,体现出更强的前瞻性。

  有些法律刚制定不久就要修正甚至修订,很大的一个原因就是经济社会变化太快了,相应的环境法律前瞻性不足,跟不上形势发展需要。

  可以预见,随着四中全会后依法治国的深入推进,这种局面有望得到扭转。一方面不要等问题出现甚至矛盾激化后才着手完善法律,另一方面能够在更长远、更科学的基础上制修订法律。

  我们期待,四中全会后环境法律的操作性更强。

  环境立法中为数不少的法律被称为“政策法”,存在着大量的指导性、建议性、鼓励性条款,具体执行起来很难落地,需要进一步修订完善,增强其执行力和可操作性。

  同时,一些新规定、新要求,由于缺乏实施细则,基层容易产生不敢用、不会用、不愿用等情况。我们期待,今后的环境法律能够及时出台更多的实施细则,不仅明确“该做什么”,而且明确“怎么去做”。

  我们注意到,环境保护部目前正在就《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个文件征求意见,这是增强新修订的《环境保护法》操作性的重要实践。

  我们期待,四中全会后环境法律的权责更均衡。

  一个完整的法律体系,不仅要明确责任,也要赋予权力,并尽可能地追求权力和责任的均衡。

  一个完整的责任体系,不仅要有严厉的失职问责规定,而且要有合理的尽职免责条款。

  近年来实施的一系列有关环境保护的法律法规,赋予了环保部门很多新权力,也明确了很多新的责任。然而,与权力相比,责任追究体系仍有待完善。

  在环境管理尽职免责方面,到目前为止我国尚无专门的法律规定。我们期待,今后的环境法律能够在责与权之间实现更合理的平衡。

  党的十八届四中全会后将发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这让我们有更充足的理由相信,上述期待将加快成为现实。

  当前,环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期,又处于有所作为、解决新老问题的关键时期。在这一历史阶段,依法治国战略的强化,必将为我国的生态文明建设和环境保护注入源源不断的生机和活力。

  正因为此,对于实现天蓝、地绿、水净的中国环保梦,我们信心满怀。