修订《铁路法》应聚焦百姓关切

　　近日，多地受强降雪天气影响。由北京南站出发的京沪高铁、京广高铁部分列车晚点，站内滞留大批乘客。不仅如此，湖北、天津等地也有多量列车晚点。列车晚点现象，让列车晚点应不应该赔偿、“列车晚点”应入《铁路法》等话题再次进入公众视野。据《华夏时报》报道，国家铁路局正在推进《铁路法》修订草案起草工作，修改《铁路法》已列入十二届全国人大常委会立法规划以及2015年国务院立法工作计划。伴随我国迈进“高铁时代”，此次修订《铁路法》中，“高铁入法”“晚点赔偿”“政企分开”等话题广受老百姓关注。

　　 列车“晚点赔偿”应入法  

　　我国铁路技术已实现了长足的发展，尤其是高铁正点已成常态。因此在铁路法修改中，完全有必要将“晚点赔偿”纳入进来。

　　据《华夏时报》报道，国家铁路局正在推进《铁路法》修订草案起草工作，而修改《铁路法》已列入十二届全国人大常委会立法规划以及2015年国务院立法工作计划。目前，《铁路法》修订的基本框架已经成型，正在抓紧完善修订草案。

　　现行铁路法已不能适应我国高铁发展的需要，修法势在必行。在此次修法中，“晚点赔偿”再次成为了公众关注的焦点。相较于铁路突飞猛进的发展势头，笔者认为，“晚点赔偿”入法真的不能再晚点了。

　　早在1998年8月，大连铁路运输法院审理了原告张辉诉大连铁道有限公司火车晚点赔偿一案，此案系我国铁路史上首例因列车晚点而导致的旅客状告铁路部门要求赔偿纠纷案。不过最终，法院以“晚点赔偿”尚无法律、法规规定为由驳回了原告诉讼请求。

　　不过，随着合同法的出台，火车晚点属于违约行为得到了更多共识：旅客与车站签订的是运输合同中的客运合同，其合同凭证就是火车票。铁路部门作为承运方的权利，通过《铁路旅客运输规程》、《铁路旅客运输办理细则》等法规得到了足够的保障：普通列车火车票改签须在开车前办理，如果乘客赶不上列车，车票将作废（只有特殊情况，经站长同意，乘客才可以在开车后2小时内退票）；此外，旅客不得随意退票，否则就得承担一定比例的违约金……但在运输合同所规定的义务方面，火车晚点的违约责任却没有得到明确，合同双方的权利义务并不对等。

　　如今，我国铁路运营技术已经实现了长足的发展，尤其是高铁正点到达已成常态。因此在铁路法修改中，完全有必要将“晚点赔偿”纳入进来，让旅客的这部分权益得到对等的保护，这是旅客与铁路承运方平等法律地位的应有之义。当然，“晚点赔偿”入法还有不少细节需要考虑，包括如何赔偿、免赔情形等等，这属于立法技术问题，只要考虑“晚点赔偿”入法了，这些问题就不是难题了。

　　 应废止霸王条款  

　　乘车买票，与每个人生活息息相关。浙江一名大学生陈绘衣因检票进站后车票遗失被要求全额补票，遂起诉昆明铁路局，案件尚未开庭，但相关法律问题却受到了社会广泛关注与探讨。

　　10月17日，昆明铁路局回应称，铁路方面依法依规执行、并无过错。相关负责人接受记者采访时还表示，“实行车票挂失补办措施有利于维护旅客切身利益，也可防范恶意逃票”。

　　对于学生的维权举动，浙大光华法学院院长朱新力在接受《法制日报》记者采访时表示:“学生起诉铁路部门为自身维权，勇气可嘉，理当支持，但在具体的诉讼参与过程中，仍需要更多专业精神的融入。无论诉讼结果如何，这都不失为一次通过个案推动立法及行业管理完善的法律实践。”　

　　 丢失车票是否必须重新再买

　　因这起浙大学生状告铁路部门的案件，丢失的车票再度成为热门话题。

　　丢失的车票是否必须重新再买?

　　据昆明铁路客票所主任张平介绍，在日常工作中，铁路部门时常会遇到这样的情况:甲买了车票，乙没有买车票，甲把自己的车票交给乙，乙凭甲的车票进站乘车，而甲用自己的购票记录进站乘车。这不仅侵占了广大旅客的权益，而且损害了国家利益。

　　对此，该案的公民代理人、浙江大学光华法学院大三学生秦晓砺在接受《法制日报》记者采访时说:“铁路局相关负责人的说法难以令人服气。”

　　“根据铁路局规定，可退票款的情形只有两种，一是丢票乘客在停止检票前20分钟办理了挂失补票手续，另外一种是上车补票后又找到原票的情形。”秦晓砺说，也就是说，除此之外，凡是上车之后的旅客或停止检票前20分钟以内的乘客在丢票后都要重新买票，而且不能退钱，这显然有违公平。

　　《铁路旅客车票实名制管理办法》于今年1月1日实施，秦晓砺关注到，车票实名制管理需要核验人、证、票一致，那么，昆明铁路局所举的例子中，乙拿了甲的票，根本就进不了车站，在这种情形下就无须再讨论恶意逃票的问题。

　　秦晓砺表示，铁路局所举的这个逃票案例仍抱有“宁可错罚一千，也不放过一个”的错误思维，这本是经营者正常经营面临的风险，且逃票乘客也面临被要求补票、加收票款及记入个人诚信档案等违法成本威慑，从优化管理的角度，可以进一步提高逃票违法成本，而不是将正常经营风险转嫁给普通乘客。

　　浙江律师朱觉明向《法制日报》记者分析说，《铁路旅客运输规程》第四十三条有关“旅客丢失车票应另行购票”的规定实际上违反了上位法——铁路法。

　　据介绍，铁路法第十四条规定，“旅客乘车应当持有效车票。对无票乘车或持失效车票乘车的，应当补收票款，并按照规定加收票款”。

　　朱觉明认为，据此，铁路法授权铁路运输企业对旅客补票只限于无车票即未购票及持失效车票如过期票等两种情况，在旅客有证据证明车票丢失的情况下，车票丢失不等于无车票(未购票)，因此《铁路旅客运输规程》第四十三条相关规定并没有法律的授权，应予修改，否则作为运输企业的铁路部门有既当运动员又当裁判员之嫌，属于霸王条款，加重了旅客的责任。按合同法规定，铁路部门要求补票的行为应该无效。

　　朱觉明进一步分析说，1997年的《铁路旅客运输规程》的相关规定不符合车票实名制的新情况，尤其车站已用二代身份证代替纸质车票验票的新情况下，铁路部门及工作人员仍墨守陈规，机械执行本单位内部规定，不符现代法治要求。

　　 铁路部门涉霸王条款屡被诉

　　近10年来，铁路部门因涉“霸王条款”屡屡被起诉。

　　2013年，因所购站票与坐票同价，却未享用相应座位服务，上海交大学生雷闯起诉上海铁路局；2014年，雷闯再次因同样的情形起诉广深铁路公司，尽管被判败诉，今年2月他又再次起诉广深铁路公司，请求判令将购买的无座车票打5折。

　　2014年，律师董正伟因不满退火车票被扣20%退票款，向国家铁路局申请公开退票成本等信息遭拒而提起行政诉讼，法院一审判决要求国家铁路局撤销原答复，重新答复。

　　2015年，广东乘客陈书伟起诉广深铁路股份有限公司，索要一张加盖发票专用章的发票，但被告知火车票就是发票，陈书伟认为被告有提供发票的民事责任，应以自身行动取得消费者信任，希望能借此推动一些规则出台。

　　与陈绘衣的情形类似，湖南长沙律师何奎也因丢票补票问题将广州铁路(集团)公司告上法庭，要求其退还重新购票票款和2元手续费，并索赔1元。

　　2014年10月，长沙铁路运输法院一审判决铁路部门向旅客退还其重新补票的票款。

　　一审虽然胜诉，但因被告上诉，今年3月，广州市中级人民法院最终撤销了一审判决，驳回了何奎的诉讼请求。

　　尽管如此，公民挑战“霸王条款”的维权行动始终不断。

　　除了个人，福建、浙江等地消保委针对丢票需全价补票的规定，均向铁路法院提起了消费公益诉讼。

　　“破除霸王合同，促进公平交易，需要法治。”上海律师丁金坤认为，破除霸王合同主要有两种方式，一是行政监管，二是司法个案，促进相关法律制度完善。

　　据介绍，针对霸王条款的法律主要是消费者权益保护法，其第二十六条第二款规定，经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。格式条款、通知、声明、店堂告示等含有前款所列内容的，其内容无效。

　　“这条规定甚好，但操作性差，因为没有规定认定无效的程序及主体。”丁金坤认为，当前，各地工商部门也查出许多霸王条款，但经营者不听，无可奈何。如果有了公告无效的审查，就可以促其废止霸王条款。

　　丁金坤说，铁路公司无视买票证据，为了管理方便，要消费者承担经营风险，很霸道、落后，从根本上违反了平等互惠原则。

　 　通过个案反思铁路立法变革

　　长期以来，基于国家和社会公共利益和社会公共安全与秩序的关联性，铁路运输立法相对封闭。2011年，温州发生动车事故，有关赔偿标准等所引发的争议就可见一斑。

　　浙江工业大学文化与法制研究中心主任、法学院教授石东坡在接受记者采访时表示，通过这些个案反思可以发现，在计划经济中传统铁路运输业态的基础上，以维系秩序为导向、强调优势者的利益保障和秩序导控的铁路运输法律法规规章，应及时予以变革。

　　“首先，应进一步增强铁路运输立法的时代性、时效性。”石东坡认为，在互联网时代，一定的社会经济运行及其微观利益流转呈现出的电子化、信息化与网络化情形，要求将法律确认的行为规范中的信息传输内容与方式予以法定化，这是“互联网+”的背景与进程中的必然。

　　据了解，早在1999年的合同法、2004年的电子签名法中，电子证据已经有所体现。2013年起实施的新的刑事诉讼法将“电子证据”作为法定证据种类之一加以明文规定。

　　2015年最高人民法院公布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，其中第一百一十六条以列举的方式详细规定了作为民事证据类型的电子数据。

　　“由此比较可知，铁路运输立法的有关状况不仅缺乏时效性，且缺乏科学性。”石东坡就此评价说。

　　石东坡认为，应进一步增强铁路运输立法的公正性。铁路运输立法的变革，应当促进铁路部门在“互联网+”方面的业态探索、适应和创新，将铁路运输的消费者作为铁路运输立法的知情者、参与者、表达者和博弈者，以更为科学、民主的立法实践打造满足公众期待的铁路运输立法的升级版，甚至发挥在“互联网+”的运输法治方面的示范和标杆作用。

　　 《铁路法》草案或加入高铁内容 　　

      《华夏时报》近日获悉，国家铁路局正在推进《铁路法》修订草案起草工作，而修改《铁路法》已列入十二届全国人大常委会立法规划以及2014年和2015年国务院立法工作计划。目前，《铁路法》修订的基本框架已经成型，正在抓紧完善修订草案。

　　“按照目前框架，修订方案大部分是修改已有的不清晰不完善的条款，新增条款大多围绕着高铁来进行，不过框架不等同于草案，草案的形成还需要智库提出更多的意见和建议。”一位参与研究的业内人士对本报称。按照全国人大财经委员会的要求，《铁路法》修订草案或将在年内出台。

　 　服务高铁

　　“现行《铁路法》中，对高铁只字未提，这是不符合发展趋势的。”上述业内人士表示。

　　目前现用的《铁路法》为1990年正式通过，2009年8月27日第一次修正，2015年4月24日第二次修正。不过，第二次修正仅仅在铁路政企分开后，将铁路运价调整的权限作出修改，由原铁道部移交给铁路运输企业。

　　“超时服役”的条款已经不能满足如今的需要。从2009年第一次修订《铁路法》至今，我国高速铁路发展突飞猛进，营业里程将达1.8万公里，中国高铁走向世界，尤其伴随着“一带一路”战略的提出和实施，高铁“走出去”战略已有了实质性进展，已与印尼、泰国、英国、美国等国在铁路方面开展正式合作。

　　在国家大力推动高铁走出去的进程中，相关法律却始终没有同步进展。中国铁建国际集团党委书记赵佃龙接受采访时表示：“过去我们虽然积累了大量宝贵经验，但始终像第一次做一样，不敢有丝毫麻痹和懈怠。”

　　赵佃龙此前一桩让人印象深刻的买卖是被誉为“开启了中国高铁‘出海’新时代”但最后惨淡收场的墨西哥高铁项目。中铁建派出了400人的标书制作团队，从2013年9月就开始跟踪这个项目。为了达到墨西哥方面的要求，中国铁建迅速调配了集团内的设计院、工程局等所有资源，并与中国南车等联合体伙伴密切沟通，仅标书就装了8个箱子，重2.1吨。

　　针对高铁“走出去”战略中的法律风险防范问题，赵佃龙认为，这是铁路“走出去”战略实施过程中，不可忽视的一项重要内容。

　　然而，由于我国有关法律规范尚不完善，以及铁路企业对境外法律制度的不了解，铁路企业推进境外铁路合作时会造成不必要的损失，影响高铁“走出去”战略的成果。同时也对海外铁路工程的项目融资、知识产权保护、法律风险及救济敲响了警钟。因此，及时完善我国《铁路法》，研究外国铁路及投资法律制度，已成为保障我国高铁“走出去”战略健康发展亟待解决的问题。

　　此次修正，业内人士认为，高铁相关内容，尤其是高铁出海的法律保障应该尽快完善。

　　 查缺补漏

　　不过，《铁路法》修改仍面临很多难题。

　　“《铁路法》规定铁路三级管理体制，属于企业性质的是铁路局、铁路分局。早在2005年，铁路分局就全部撤销。2013年铁道部撤销，成立企业性质的中国铁路总公司，同时在交通部下设国家铁路局承担政府行政职能，但从前属于铁道部管辖的18个铁路局，到现在仍然叫做铁路局。严格来说，这些企业性质的铁路局，依旧是政企不分的。”一位在上世纪80年代晚期参与制定《铁路法》的老人告诉本报。

　　如何理顺中国铁路总公司和下属单位的关系，18个铁路局何去何从，这是一个难题。

　　一直关注铁路的尚公律师事务所律师认为，铁路客票的性质、铁路客票的退补票、铁路信息公开等问题，在修订方案中应该有所体现。

　　而对于铁路晚点的赔偿，在现行《铁路法》及相关法规中，没有应予赔偿的具体规定，也没有不予赔偿的规定。很多市民质问：怎么就能依此证明“不应赔偿”，而不是“应该赔偿”呢？

　　另外，《铁路法》的用语不够规范，政治术语与法律术语不清。如《铁路法》中规定，铁路运输企业必须坚持社会主义经营方向和为人民服务的宗旨问题，“人民”非法律术语；路风、服务质量、列车正点等问题属于铁路内部管理问题还是法律问题，需要规范和明确。

　　在安全方面，铁路内部人士则认为存在更多修改空间。《铁路法》在总则第一条开宗明义地指出，为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法。20多年过去了，由于受到铁路自身发展限制及人民群众固有的思维定势之共同影响，擅自进入铁路沿线安全保护区的危险行为并不少见，并因此造成不少重大人身及设备安全事故的发生。铁路安全不光是铁路系统内部的事情，更是关系铁路沿线相关企事业单位人员及沿线群众的生命财产安全。

　　而在《铁路法》中增设“铁路旅客人身损害限额赔偿制度”，可以促进铁路企业运营以人为本、科学发展。

　　武汉铁路局局长汪亚平认为，运输安全的相关内容存在模糊和欠缺，《铁路法》中增设“铁路旅客人身损害限额赔偿制度”，可以有效解决司法机关和铁路运输企业处理铁路旅客人身损害赔偿案件时适用法律的困惑。

　　为此，国家铁路局成立了《铁路法》修订领导小组，重点围绕《铁路法》修订涉及到的重大理论和实践问题，邀请中国铁路经济规划研究院、国家发改委管理体制与经济研究所、中国政法大学等科研院所的专家学者，着重对铁路行业基本定位、铁路发展基本政策、铁路投融资和建设管理体制、铁路分类和相应的政府管理及监管体制、运输企业法律地位等7个重大课题深入研究论证。

　　9月28日至29日，国家铁路局在京召开《铁路法》修订课题研究成果交流会，组织参与课题研究的中国铁路经济规划研究院等7家单位的专家和国务院法制办、交通运输部、中国铁路总公司等单位的相关负责人员，就《铁路法》修订所涉及的重大课题研究成果进行交流讨论，并对《铁路法》修订的基框架提出意见建议。

　　 铁路融资、建设要“有法可依”  

　　当前于铁路运输及铁路建设等领域，我们尚存有不少法律空白而“无法可依”。眼下，一些已明显过时的铁路法律文件或政策性文件还在因袭，甚至对人民群众普遍关注、一再反映的热点、难点，比如火车延误、铁路融资以及铁路建设、安全监管等，由于缺乏必要的法律比对而一直难以解决。

　　 修订《铁路法》应增强公正性、时效性、科学性  

　　 适应政企分开新体制

　　推进《铁路法》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、《铁路运输条例》等法律法规的修订进程，形成适应铁路政企分开新体制的法律法规和规章制度体系。

　　 依法建立消费者权益保护机制

　　铁路作为重要服务性行业，要“以服务为宗旨”，时刻呵护消费者利益。目前，由于一些客观条件和主观因素，经常出现一些损害旅客货主消费权益的现象，比如列车晚点，退票扣费，售票机制不合理等。上述现象，广大消费者处于弱势地位，往往是在权益被侵犯后，缺乏必要的法律根据而无法维权。因此，在立法中应对作为消费者的旅客货主之合法权益给予切实保护，要便于消费者维护自己的合法权益。

　 　促进铁路部门“互联网+”业态探索

　　铁路运输立法的变革，应当促进铁路部门在“互联网+”方面的业态探索、适应和创新，将铁路运输的消费者作为铁路运输立法的知情者、参与者、表达者和博弈者，以更为科学、民主的立法实践打造满足公众期待的铁路运输立法的升级版，甚至发挥在“互联网+”的运输法治方面的示范和标杆作用。

　　 铁路部门主动履行契约精神

　　从法律层面上看，根据《合同法》和《民法通则》相关规定，铁路运营单位与旅客之间形成了运输合同关系，铁路运营单位有义务及时安全地将旅客和行李运输到目的地，不能损害旅客的合同利益和合法权益。

　 　建立和谐互信的公共关系

　　从公共服务的角度分析，铁路公司作为公用事业，具有强制缔约的义务，应保证铁路既安全又准时。特别是，社会在进步，政府的公共服务也应与时俱进，如今市民出行，越来越离不开铁路，对服务细节和品质要求也越来越高。因此，铁路的服务更应以老百姓的需求为出发点，市民的出行权应该受到尊重和保障。

　　 推进依法治企新常态

　　依法治企是铁路企业管理的必然选择。需要提升管理水平，推进文化落地。，完善现有相关法律法规，依法对铁路市场进行有力有效的运营和监管。