中国PPP—解读“PPP模式”

一、国内PPP模式的最新进展
　　党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”以来,党中央、国务院高度重视调动民间投资积极性,大力推行PPP模式,出台了一系列鼓励政策措施。初步梳理,今年以来,国务院及各部委共先后13次对PPP模式提出了具体举措,推动PPP模式逐步从理论探讨、文件提及向制度设计、操作指南、示范推广等全方位迈进。特别是在中央经济工作会议召开前,12月4日国家发改委、财政部同时发布了3份文件,对PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担、收益分配及保障等进行了规范说明,推出了涵盖15个省市、30个项目的PPP示范项目名单,主要集中在污水处理、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目,标志着我国PPP模式已进入实质性推广阶段。

　　二、国家PPP相关文件解读
　　目前,国家推广和运用PPP模式的主要政策文件包括,12月4日国家发改委出台的《开展政府和社会资本合作的指导意见》(简称《PPP指导意见)和财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(简称《PPP操作指南》)。政策要点如下:
　　(一)关于PPP模式的适用项目范围
　　根据《PPP指导意见》,PPP模式主要适用于政府提供的公共服务和公共基础设施类项目,比如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,一级公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等。按照这个思路,各地新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式。
　　(二)关于PPP模式的实施流程
　　对于新建项目,《PPP指导意见》划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目3类,分别通过政府授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股、政府购买服务等方式推动PPP项目,分别可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式。对于存量项目,《PPP操作指南》规定可以采取转让—运营—移交(TOT)和改建—运营—移交(ROT)等模式,将原来的政府通过贷款形成的可收费项目,转让给民营部门经营,到期后再转让给政府,从而引入社会资本积极参与存量项目的运营和改造。
　　(三)关于PPP模式的经济回报和风险分担
　　对于经济回报,《PPP操作指南》和《PPP指导意见》均规定,政府部门作为PPP项目的“合作者”和“监督者”,社会资本作为具体实施者,承担项目商业风险并获得投资回报。具体地,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式支持社会资本参与重点领域建设,研究设立PPP项目中央支持基金;依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,稳定投资回报、吸引社会投资。对于风险分担,《PPP操作指南》规定,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本共担。

　　三、对我区加快推广运用PPP模式的几点建议
　　与国内先行探索的其它省区市相比,我区在推广和运用PPP模式上,进度相对滞后,必须要加大力度推进,抢占政策的制高点与主动权。为此,研究提出以下工作建议:　　　　　　　　　　　　
　　（一）进一步加强政策学习。PPP模式作为一种新兴的项目融资方式,不仅是简单的技术层面“方式更新”,更是深层次的机制变革,涉及的业务流程和机制原理熟悉起来需要一定时间。建议相关部门,组织专家积极开展PPP专题业务学习和培训,尽快把握PPP的内涵、特点和适用领域,深入理解其运作机理和操作流程,为加快推广运用、早日发挥效用打下基础。
　　（二）尽快研究出台支持政策。推广运用PPP模式,关键在于制度设计和政策安排,明确适用于PPP模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。建议自治区加快修改完善《广西基础设施和公用事业特许经营权管理办法》,尽快研究出台自治区关于开展政府和社会资本合作的实施方案及PPP模式操作指南。
　　（三）加快建立PPP项目库。主要是做好PPP整体规划,明确适用于PPP的项目类型,并对相关项目进行梳理分类。建议选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目,优先纳入自治区PPP项目库。通过梳理项目标杆,不断提炼和总结,形成相对统一的范例。同时,尽快推出一批PPP试点项目,作为自治区引入社会资本的先行示范项目加以重点推进。
　　（四）探索实施财政资金的基金化运作模式。目前,国家发改委正在研究制定财政性资金支持重点领域产业投资基金管理办法。建议自治区早对接、早起步,积极引入产业投融资PPP模式理念,探索实施财政支持重点领域发展专项资金的基金化运作模式,以参股引导设立各类子基金的模式,撬动社会资本参与城镇基础设施等重点领域建设。建议进一步发挥自治区创业引导基金作用,特别是管好用好广西铁路发展基金、广西北部湾产业投资基金等现有市场化平台,尽快发挥示范作用。