新电改方案将落地：业内称社会平均电价或先降后升
新电改将落地 五主体分羹万亿市场
业内称，社会平均电价可能先降后升，城乡居民用电领域是要啃“硬骨头”
《经济参考报》记者了解到，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称“新电改方案”)获国务院常务会议原则通过，下一步将交由中央全面深化改革领导小组讨论，待批复后择机发布。这意味着“啃硬骨头的改革”终于要在2015年正式拉开帷幕。
其中，配售电业务的放开成为备受关注的亮点，包括高新产业区、发电企业、公共服务行业公司、分布式电源用户、社会资本成立的独立售电企业等五类主体有望获得售电牌照，分羹万亿级别的市场。
而按照新一轮电改积极稳妥、分步有序推进的原则，作为最关键一环的输配电价改革试点将扩围，售电侧改革等部分重大改革事项则先进行试点再全面推开。业内人士认为，改革后全社会平均电价或将先降后升，城乡居民领域将是改革最大“硬骨头”。
放开售电侧市场可创万亿收入
2002年，国务院下发《电力体制改革方案》(即“5号文”)，提出“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的四大改革任务，电力体制改革由此开端。但是，截至目前，只有厂网分离基本实现，主辅分离仍不彻底，输配分开尚无时间表，竞价上网以及电价市场化更是遥遥无期。
据《经济参考报》记者了解，在经历了电网企业、发电公司、地方、国资委等相关各方多次征求意见后，“新电改方案”的核心思路是：有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本开放配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发供电计划，推进交易机构独立运行。此外，进一步强化政府监督，进一步强化电力统筹规划，进一步强化和提升电力安全高效运行和可靠供应水平，建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制。
“新方案基本还是沿着管住中间放开两头的市场化改革方向走，其中配售电业务的放开成为备受关注的亮点。但是与5号文相比，措辞上保守很多，而输配分开和调度独立暂时没有列入此轮改革任务，只是提到要继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究。”一位参与新电改方案讨论的人士在接受《经济参考报》记者采访时表示。
“新电改方案”明确提出，逐步向符合条件的市场主体开放增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式改革配电业务。同时有序推进售电侧市场改革，允许符合条件的高新产业区或经济开发区组建独立的售电主体直接购电、允许社会资本投资成立独立的售电企业、符合条件的发电企业投资和组建售电公司进入售电市场，允许拥有分布式电源的用户或微网系统参与电力交易，鼓励供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务公司从事售电业务。
虽然售电侧放开的具体细则还有待明确，但投资者的想象空间早已打开。业内人士普遍认为，售电侧市场开放后的总收入是万亿级别，而净利润将是千亿级别，市场空间极大。一些从事输配电业务的公司都在密集接触国家能源局和地方电网，地方电力公司的一些员工也开始行动起来，有的甚至成立了新公司，准备在中国启动新一轮电改后抢入售电行业分一杯羹。
推进输配电价改革试点将扩围
“电力体制改革的核心是电价改革，而电价改革最关键的一环就在输配电价。因电网具有自然垄断性，根据电网的实际成本确定输配电价对于建立一个有效的电力市场至关重要。只有根据电网实际成本算清楚了输配电价，电力才能公益的归公益，市场的归市场，资本看到明确的盈利空间进入售电市场。”上述参与新电改方案讨论的人士解释道。
这一业内共识在“新电改方案”中体现为输配电价改革的优先推进。按照计划，电力体制改革将积极稳妥、分步有序地推进，第一个任务就是单独核定输配电价。据了解，参与电力市场用户的购电价格由市场交易价格、输配电价(含线损)、政府性基金三部分组成，但是在过去的12年里，我国一直没能确立一套合理的输配电价标准及核定方法。目前的输配电价只是购销差价，并不是按照输配成本核算出来的，电网的盈利模式主要就是低买高卖吃差价。
“新电改方案”提出，政府确定电价的范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和自然垄断环节，政府主要核定输配电价，使其逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。电力用户或市场化售电主体按照其接入的电网电压等级所对应的输配电价支付费用。同时分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成，把输配电价与发售电价在形成机制上分开。
事实上，2015年1月1日，输配电价改革试点已经在深圳正式启动，电网企业的总收入以“准许收入=准许成本准许收益税金”的方式核定，这意味着其依靠售电差价获得收益的模式将被打破，转而依靠过网费。
内蒙古电网则成为全国第二个输配电价改革试验田。元旦前，国家发改委批准并要求其尽快拿出具体方案上报。“深圳是比较广泛意义上的城市电网，而内蒙古电网则更为复杂，区内有国家电网[微博]管辖的蒙东电网和内蒙古电力公司下属的蒙西电网，而且电力以外送为主，火电、风电等发电电源门类众多，在核电输配成本的同时还要考虑发展的问题。”上述参与新电改方案讨论的人士分析称。
据记者了解，新电改将进一步扩大输配电价改革试点范围，根据电力市场的不同发展阶段，选取有代表的区域进行试点，东北、西南等电力富裕地区都有可能成为试点区域。在去年，输电丰富的云南就被国家能源局选定为电改综合试点地区，但是一直未有进展公布。
此外，对售电侧改革、组建相对独立运行的电力交易机构、推进电力直接交易等部分重大改革事项，“新电改方案”提出先进行试点，在总结试点经验和完善相关规则的基础上再全面推开。
担忧社会平均电价或先降后升
“放开的电价是经营性电价，非经营性电价是不能放开的，而不同电源的上网电价竞价机制又不明确，极有可能使我国电价体系进入双轨制，新进入的售电机构很有可能挑肥拣瘦，哄抢工商用电市场，居民电价、农业电价等带有普遍服务性质的市场无人问津。”国家发改委电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学教授曾鸣担忧道。
上述参与新电改方案讨论的人士也表示，在目前电力市场供需宽松的情况下，随着输配电价的明确和竞争性电力市场的形成，整个社会平均电价可能会有所下降。但是随着后期经济回暖、电力需求增加，电价则会出现上涨的态势。新电价改革更大的压力在于城乡居民用电领域，这种普遍服务所需要的交叉补贴怎么有效核定，成本如何在各用户之间分摊等都是需要解决的问题。
目前新电改方案对交叉补贴问题并未有细节规定，只表示将逐步规范电价征收的各类政府性基金，并结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，通过输配电价回收。
“我们最近在做几个课题，其中有一个课题我就想研究一下如果没有交叉补贴，居民电价到底应该是多少钱。我们在贵州拿到了全面的电力数据材料，测算结果是，取消交叉补贴之后的贵州居民电价，每度电将上涨9分5。”曾鸣认为，关于普遍服务所产生的交叉补贴对于总社会福利的影响，不同方式的补贴对于市场价格扭曲程度的影响，两头放开后我国交叉补贴的最好实施模式及其相关建议等问题，是电改方案公布后我们需要研究和尽快回答的问题。
在曾鸣看来，“新电改方案”只是解决了还原电力商品属性的电价机制问题，企业重组、瘦身、考核，以及地方权责的体制改革还有待在国企改革与混合所有制改革等方案中进一步明确，需要一系列体制机制改革方案与电价市场化改革方案协同配套，仅凭此一项改革方案还不能判断改革的力度，尚待其它有关国资、国企改革方案以及相应的制度设计、法律修编。