上海外滩踩踏事件:暴露公共安全领域系统脆弱性

02.01.2015  01:38

2014年12月31日23时35分许,上海市黄浦区外滩陈毅广场发生群众拥挤踩踏事件。截至1日上午11时,踩踏事件已致36人死亡,47人受伤。

非典”以来,我国逐步建立起一整套突发事件应急管理体系,但为何悲剧事件仍屡屡发生?预案制定和响应能力存在哪些薄弱环节和隐患?记者栏目连线采访了中国安全生产科学研究院原院长刘铁民研究员。

上海市公安局官方微博@警民直通车-上海于12月31日晚23:32发布微博播报外滩实时消息称:“外滩迎新场面壮观虽然人多,但秩序还算有序,希望在现场的童鞋们配合民警和武警蜀黍的指挥,平安跨新年 外滩已近饱和,蜀黍建议择地前往跨年。”图为@警民直通车-上海发布的现场图片。

据新华社“我在现场”客户端报道,每年有100万人倒纽约时报广场参加跨年倒计时活动。为防止踩踏,纽约警察有一套很严格的人群控制措施:把人群用围栏隔开。观众被引导进入一个个围栏里,而且人一旦进去,就只出不进了。

现场任何异常情况包括发彩券等都应立即制止并启动预警

记者:这次踩踏事件发生在聚集了大量人群的外滩。我国对类似人员高度聚集大型活动的应急处置工作有哪些基本要求?

刘铁民 :无论在什么情况下,大规模的人群聚集都是有很大风险的。凡是大型活动必须看作重大风险活动。过去在我国一些灯会、嘉年华、庙会等社会活动中屡次发生人员踩踏事件,造成严重伤亡后果。有关部门多次发出相应法规文件,要求在重大活动尤其是人群聚集活动中要有制定预案,包括活动前的风险评估、警力布置、现场维持,救援力量调度等。预案的要点主要有四个方面:

一是大型活动前必须有严格审批,活动内容、参加人员、举行地点、会带来哪些风险;

二是活动举行时,地方政府要调动警力和工作人员进行现场控制;

三是现场发现异常情况,比如人数超过预计、活动原计划是单一的但突然增加了新的内容、现场出现异常扰动影响秩序,无论有没有发生事故,都要启动预警。预警不只是发出警报,而是应急指挥部要立即进入初级响应,进入戒备状态、疏散人群,控制现场。

如果观景台上场面混乱,人员超过预期,或者特殊扰动,都是警兆。对于个别人员不规范行为,比如有人突然在局部发出特别的声响,或者发彩券、发礼品这样特殊的活动,都是不能允许的,警方发现要立即制止,所有活动必须按审批申报的内容来进行。

四是尽快实行应急响应,包括救援队伍、医疗力量调配等,预案对这些环节都是有要求的。

多数预案缺少的重要环节是告知公众风险

记者:从过去这些年我国发生的多起重大公共安全事件来看,预案执行中哪些环节是比较容易被忽视的,存在哪些隐患和薄弱环节?

刘铁民 :“非典”之后,我国建立了一整套应急体系,作为政府专项工作,其标志是“一案三制”:一案是应急预案,三制是应急法制、应急体制、工作机制,在各领域广泛建立应急预案和应急响应机制。但到目前为止,在公共安全领域存在的问题仍然没有根本解决,与面临风险相比,应对能力和应急体系建设还有很大差距。反映在预案的重要环节落实上,通常存在一些薄弱环节:

一是对大型活动的风险认识不足。德国举行世界杯足球赛时,全国进入安全紧急戒备状态,启动级别最高的应急预案。在美国,重大活动比如奥斯卡金像奖颁奖典礼、NBA总决赛最后一场等,当地政府都会启动最高级别应急响应。

二是响应速度和第一响应能力不足。一个重大突发事件发生后,能否最后控制事态,关键在于事件发生的一瞬间,时机非常重要,在应急管理中叫做“机会窗”。

三是多数预案里缺少一个重要环节,就是对参加活动的公众给予风险告知和必要培训演练。在已经发生的这些踩踏事件中,伤亡的主体是妇女、老人、儿童,一个大规模的群众活动,风险很高的背景下,就应该劝阻这些人不要参加。

从安全文化的角度讲,公众的安全素质包括风险感知力和自我保护能力。公众安全素质的形成、良好的安全文化氛围,是长期宣传教育培训才能养成。

灾难事故背后暴露出公共安全领域的系统脆弱性

记者:像上海和北京这样的特大型城市,节假日活动比较多,人流密集。同时在大家看来,这类城市也代表了我国社会管理的的最高水平,为什么在这样的城市还会发生踩踏悲剧?这类灾难事故背后能看出什么规律?

刘铁民: 一个城市的现代化主要是讲基础设施和管理能力,以及公众的素质。从这个角度看,北京、上海等一线城市的现代化水平和中小城市其实差别不大,风险无处不在。

在北京上海举行大型活动往往有更强的吸引力,比如2004年北京密云踩踏事件中,一个小小的公园里就挤进了3万人。面对几万人、十几万人、几十万人参加的活动,如果只是按照一般的管理办法的话,是无法应对风险的,一旦失控立刻就有可能造成灾难。

近些年,我国发生重大公共安全事件的风险一直是很高的,大家都在探讨究竟什么原因造成这样的伤害。我认为,其中反映出的一个重要规律就是我国公共安全领域的系统脆弱性,即在组织、体系、文化上存在严重不足,存在结构性缺陷。

从某种意义上,公众聚集并不是造成伤亡发生的根本原因,而是对公众聚集活动风险缺乏认识,现场缺乏控制,人群缺乏有效安全意识,才是导致事故发生的根本原因。

从上海和纽约两张庆典活动照片中能看出什么?

记者:今天互联网上流传着两张照片,一是昨晚外滩的人群密集照片,另一张照片是标注为纽约时报广场的一个跨年活动庆祝场面照片。您从专业人士角度,从这两张照片中能看出些什么问题?

刘铁民: 这个问题提得很好。国际上对大型公众聚集活动近年来在风险控制方面有些特别的措施:

一是预测人数,当活动聚集的人群超过预测时必须采取限制措施。

二是分隔,把人群分成若干个区域,不能在一个区域,比如一个观景平台,要分为若干个区域,设置栅栏,由安全人员守卫。

三是大型活动的入场出场等人群流动,必须是单向分流,次第前进。如果从a区流向b区,首先是要动员b区的人员流出。最可怕的就是无序运动。

四是每个区域内必须有人负责引导,严格控制,相当于分成若干责任田。

五是凡事在易发生群众挤踏事件的高危地点,比如台阶、复杂地形、装有玻璃的建筑物等附近,都应当设立警示牌,必要时设专人值守。

这几个方面只要有一个环节出了问题,就有可能酿成重大灾难。

国际上一种前沿观点认为,过去以应急处置为核心,现在应该转移到以应急准备为重点。即使发生事件也不致造成严重伤亡。其中“情景构建”就是应急准备的一种方法。比如对一个大型活动事先可能会出现的极端状况要有一个判断,比如十万人的活动,如果发生了挤踏事件,会造成多少人的死亡?这样一个事件怎么做预防工作?这就需要模拟现场情景。上海、北京这样的大城市更应当做好重大活动的“情景构建”。(记者 曹滢 实习生 汪徐秋林)